Темур Тординава – Исполнительный директор Кавказского института экономических и социальных исследований
Гиоргий Циминтия – Председатель правления Ассоциации молодых экономистов Грузии
Уровень участия граждан Грузии в местном самоуправлении
Наряду с демократическими процессами, развитие в Грузии местного самоуправлении находится в фазе становления. Соответственно, существующие в данной сфере недостатки препятствуют прогрессу общественного благосостояния. Среди проблем местного самоуправления наиболее актуальной является вопрос соучастия граждан в процессе принятия решений. Это обусловлено более фундаментальными проблемами, которые определены социально-экономическими, правовыми, ментальными и многими другими факторами.
Неоднократными исследованиями подтверждено, что уровень включения населения в текущие процессы местного самоуправления и, соответственно, уровень предусмотрения приоритетов населения при составлении бюджета, довольно низок в Грузии. Дополнительны аргументом данного соображения является проведенное фондом «Открытое общество – Грузия» в 2011 году исследование – “Public Opinion About local Government in Georgia“ (Pawel Swianievicz, University of Warshaw).
Исследование показало, что лишь минимальное количество респондентов (1 500 человек) подключено к формированию местной политики. Большинство сельских жителей не в курсе деятельности местной власти муниципалитета. Детально это выглядит так:
- Тбилиси – 3%;
- Города с населением менее 50 000 – 4%;
- Города с населением более 50 000 – 6%;
- Сёла – 10%.
Также рассмотрим итоги исследований, проведенных при поддержке Евросоюза «Ассоциацией молодых юристов Грузии» и «Международным демократическим обществом». На представленной диаграмме отображены показатели предусмотрения приоритетов населения в бюджетах местных самоуправлений Грузии на 2010-2011 года. См. диаграммы №1 и №2.
Низкий уровень участия населения Грузии в деятельности местного самоуправления определен определенными нижеследующими факторами:
Низкий уровень заинтересованности и активности граждан: большинство граждан не заинтересовано в участии в процессах деятельности местного самоуправления (в том числе бюджетных) и, соответственно, население не активно. Большая часть пассивного населения полагает, что оно не в состоянии оказать влияние на решения местной власти.
Низкий уровень информированности населения: влияние данного фактора можно рассмотреть с разных точек зрения: с одной стороны большинство населения не владеет синхронной информацией о запланированной активности самоуправления (например, о бюджетных слушаниях); с другой стороны, существует многочисленная категория граждан, не информированных об их законных правах.
Неэффективность механизмов участия: существующие механизмы участия общества в деятельности местного самоуправления используются крайне редко. Например, рассмотрим один из механизмов – посещение совещаний. Уровень использования данного механизма крайне низок. Недостаток данного механизма можно объяснить двумя аргументами. Первый: для населения, проживающего на достаточно большом расстоянии от местоположения представительского органа местного самоуправления это крайне неудобно; второй: присутствие на рабочей встрече желающего количества населения, невозможно с технической точки зрения. Такого рода недостатки характерны и для других механизмов, о чём свидетельствует их редкое использование.
Проблемы, связанные с волей местной власти: низкий уровень общественного участия определяет пассивность населения. Но невелика и попытка провоцирования со стороны местной власти. Чем меньше общественное давление, тем более комфортно чувствует себя местная власть и, соответственно, она не заинтересована в решении данного вопроса.
Механизмы участия гражданского сектора в деятельности самоуправления в Грузии
В результате реформы, проведенной в 2006 году, органы самоуправления укрупнились, и был создан один муниципальный уровень. В итоге, местная власть ещё более отдалилась (в том числе географически) от населения.
В 2010 году, после выборов в представительские органы местного самоуправления, закон «О местном самоуправлении» предусмотрел дополнительные гарантии участия граждан в процессе принятия решений. Согласно закону, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны обеспечить участие населения. Местная власть обязана создать соответствующие организационные материально-технические условия с целью обеспечения приёма граждан, присутствия на заседаниях управления, прозрачности контроля исполнения принятых решений.
Правовые гарантии участия граждан в решении вопросов местного значения, механизмы участия населения в муниципальной деятельности определены в нижеследующих правовых актах:
– Европейская Хартия «О местном самоуправлении». В преамбуле подчеркнуто, что граждане имеют право принимать участие в ведении дел местного значения и это является одним из демократических принципов, которые едины для всех государств Европейского Совета;
– Органический закон Грузии «О местном самоуправлении»; В 2009 году в данный закон была добавлена глава «Об участии граждан в осуществлении местного самоуправления», в которой определены инструменты участия граждан в решении вопросов местного значения и контроля с их стороны деятельности органов местного самоуправления;
– Одним из важнейших пунктов государственной стратегии регионального развития Грузии на 2010-2017 года является способствование эффективности участия населения в решении вопросов местного значения совместно с органами местного самоуправления.
В 2012 году, политическая сила, пришедшая к власти в результате парламентских выборов, объявила развитие самоуправления одним из основных приоритетов своей программы. В основу легла концепция «Об основных принципах децентрализации правительства Грузии и развития местного самоуправления в 2013-2014годах», которая подразумевает осуществление местного самоуправления на нижнем уровне (поближе к населению). А на основании данной концепции Министерство регионального развития инфраструктуры разработало «Кодекс местного самоуправления», который правительство Грузии утвердило в конце октября 2013 года.
4-ая глава «Кодекса местного самоуправления» касается участия населения в осуществлении местного самоуправления и общественного союза населенного пункта:
- С целью обеспечения участия граждан в осуществлении местного самоуправления муниципальные органы, их службы и должностные лица обязаны создать организационные и материально-технические условия для приёма граждан, участия населения в заседаниях органов муниципалитета и обеспечения прозрачности принятия решений. Исходя из этого, муниципальные органы согласно закону:
- Публикую посредством местных средств массовой информации или согласно установленному регламентом правилу:
- Проекты инициированных решений;
- Процедуры и сроки рассмотрения проектов инициированных решений;
- Повестку дня, дату и место проведения заседаний Сакребуло (орган местного самоуправления) и его комиссий;
- Принятые нормативные, а также другие административно-правовые акты, сроки и процедуры их обжалования;
- Сроки и процедуры участия граждан в контроле над выполнением решений;
Обеспечивают доступность принятых нормативных актов в рамках законодательства Грузии.
- Инициирование постановления Сакребуло посредством петиции
- Не менее 1% зарегистрированных в муниципалитете избирателей имеют право подготовить и представить местному органу самоуправления проект нормативного административно-правогого акта, или предложение об аннулировании такого рода акта.
- Петиция должна быть внесена в письменном виде, в виде проекта, которая должна быть подписана минимум 1% избирателей, зарегистрированных в единице самоуправления.
- К проекту, внесенному посредством петиции, должны прилагаться обоснование необходимости принятия решения, личность и адреса автора (авторов) проекта и докладчика на заседании органа самоуправления.
- Вносимую петицию регистрирует аппарат Сакребуло.
- Сакребуло обязано рассмотреть на заседании внесенную петицию в течении одного месяца.
- На заседании органа местного самоуправления (Сакребуло) в обсуждении проекта докладчиком с правом голоса является лицо, выбранное инициаторами проекта.
- Слушание публичных отчётов должностного лица муниципалитета и члена Сакребуло
- Зарегистрированный избиратель муниципалитета имеет право беспрепятственно присутствовать на слушаниях публичных отчётов должностного лица и муниципалитета и члена Сакребуло.
- Гамгебели (глава администрации) и член Сакребуло обязаны хотя бы раз в год организовать публичную встречу с избирателями и предстать перед ними с отчётом о проделанной работе, ответить на вопросы, возникшие в процессе слушания.
- Понятие общественного совета
Общественный совет населенного пункта(населенных пунктов) является правом и возможностью зарегистрированного в населенном пункте (населенных пунктов) избирателя посредством общего собрания, в соответствии с законодательством Грузии, заботиться о развитии населенного пункта и принимать действенное участие в осуществлении местного самоуправления.
В начале 2013 года, с целью успешного и эффективного осуществления реформы местного самоуправления, Министерство регионального развития и инфраструктуры Грузии был создан Совет общественных советников. Совет укомплектован представителями гражданского общества и независимыми экспертами, которые, в первую очередь, обеспечивают прозрачность процесса планирования и осуществления реформы и своевременное предоставление министерству объективного общественного мнения о проблемах, существующих в системе самоуправления.
Совет обеспечивает обработку аналитического материала, подготовку концептуального видения и законодательных актов, необходимых для осуществления реформы, а также предоставление Министерству регионального развития и инфраструктуры различных моделей децентрализации и советов. Для осуществления намеченных целей при Совете создаются тематические рабочие группы (всего 10 тематических групп и 1 согласователь).
Совет является независимым органом, созданным на основании Приказа Министерства регионального развития и инфраструктуры и действует согласно собственному Положению.
С 2009 года в Грузии осуществляется «Программа поддержки села».
Основными целями программы являются:
- Ведение предусмотренных программой средств для финансирования социально-экономических нужд села первой необходимости (объекты местной инфраструктуры, сельскохозяйственные работы и др.);
- Усиление участия населения в осуществлении местного самоуправления и решение проблем местного значения согласно приоритетам, установленным непосредственно населением;
- Усиления взаимосвязи между населением и органами самоуправления;
- Повышение качества независимости самоуправления и эффективное осуществление полномочий руководителя территориального органа единицы самоуправления.
Источником финансирования программы является «Государственный бюджет Грузии». Также проекты, осуществляемые рамках программы, могут дополнительно финансироваться международными и донорскими организациями и/или из бюджета местной единицы самоуправления, а также другими средствами разрешенными законодательством Грузии.
Заключение
Для повышения уровня общественного участия в текущих процессах местного самоуправления желательно решить такие вопросы:
Усовершенствование законодательства; Решение связанных с законодательством проблем подразумевает разработку такого рода нормативных актов, которые выработают инструкции и максимально обеспечат регуляцию процедурных нюансов участия;
Усовершенствование информационной системы; Необходимо обеспечение населения информацией, связанной с активностью органов самоуправления посредством средств массовой информации. К данному процессу должны быть подключены местные каналы телевидения, местные печатные издания или другие информационные ресурсы. Наряду с развитием интернета довольно эффективным является размещение соответствующей информации на веб-сайтах органов местного самоуправления.
Внедрение действенных механизмов участия населения; Следует внедрить такого рода механизмы, которые сделают возможным реализацию прав населения, присвоенных им действующим законодательством. Для решения вышеуказанных проблем и других фундаментальных вопросов необходима активность как представителей власти, так и общественного сектора и неправительственных организаций, которые должны способствовать внедрению и развитию механизмов участия общества. Всё это вместе взятое обеспечит законное право граждан в осуществлении местного самоуправления, что является значительным компонентом демократического общества.
Библиография
1.Европейская хартия местного самоуправления (1985 г.)
2. Органический закон Грузии – «Кодекс местного самоуправления»(проектб 2013 г.)
3. Постановление правительства Грузии № 25 «Об утверждении программы поддержки села»
4. Public Opinion About local Government in Georgia“ (Pawel Swianievicz, University of Warshaw)- Фонд «Открытое общество – Грузия», 2011г.
5. Исследование: «Народный манифест» – Ассоциация молодых юристов Грузии, 2011 г.
6. www.droa.ge