Майбутнє повернення окупованих нині територій Донеччини та Луганщини в суспільно-політичний простір України, яке відбудеться в період деокупації, – процес надзвичайно складний, а відтак потребує залучення абсолютно всіх зацікавлених: влади, жителів громад, зокрема й внутрішньо переміщених осіб, та організацій громадянського суспільства.
Від останньої категорії залежатиме багато. Саме відродження активного громадянського суспільства на деокупованих територіях може стати одним із чинників для повернення вимушених переселенців. Деякі представники громадянського суспільства і самі зголосяться працювати в органах влади та місцевого самоврядування. Громадськість здійснюватиме контроль за діяльністю органів влади та захист інтересів громадян під час відновлення територій. Також участь громадськості є необхідною умовою для багатьох донорів і міжнародних партнерів, що може сприяти залученню коштів на розвиток Донеччини та Луганщини. І це лише короткий перелік ролей громадянського суспільства під час реінтеграції цих областей.
Втім, уже майже десять років діє закон про особливий порядок місцевого самоврядування на Донеччині та Луганщині. Проте до 2022 року на більшості підконтрольних Україні громад функціонували органи місцевого самоврядування. Однак після початку повномасштабного вторгнення майже скрізь були створені військові адміністрації, що перебрали на себе повноваження органів місцевого самоврядування.
Рішення про створення централізованої влади військових адміністрацій на Донеччині та Луганщині одразу після початку великої війни було цілком виправданим. Воно дозволяло забезпечувати швидкість у прийнятті рішень і сприяло координації між військовими адміністраціями, військовим командуванням та органами місцевого самоврядування, зокрема в питаннях евакуації громадян, побудови оборонних споруд і забезпечення потреб українських військових.
Проте вже під час повномасштабного вторгнення зосередження влади у військових адміністраціях дається в знаки. Через нестачу людських, матеріальних та часових ресурсів влада змушена концентруватися на пріоритетних задачах, які стосуються безпеки та сприяння відсічі агресору, тоді як часу та ресурсів на комунікацію з місцевими жителями та громадянським суспільством не вистачає. Внаслідок цього між органами влади Донеччини та Луганщини та жителями територій з’явилися певні суперечності та непорозуміння.
Тож, як забезпечити участь громадськості Донеччини та Луганщини в прийнятті рішень під час війни та після неї, які переваги отримають громади від цього та якою буде роль громадянського суспільства в реінтеграції територій, розбиралася “Українська правда”, спираючись на аналітичне дослідження, яке проводили “Асоціація сприяння самоорганізації населення”, “Центр політико-правових реформ”, “Громадська ініціатива Луганщини” та “Асоціація «Відродження та розвиток»” за підтримки Міжнародного фонду “Відродження”.
Швидкість рішень та інтереси громадян: де знайти компроміс
Функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування в традиційному для України вигляді на території Донеччини та Луганщини може бути відновлене виключно після закінчення війни та завершення перехідного періоду. Як пояснювала УП у попередніх матеріалах, це може статися в десяти або п’ятнадцятирічній перспективі.
Проте це не означає, що до того часу східні області України будуть позбавлені абсолютно всіх демократичних інструментів і представництва інтересів громадськості у прийнятті рішень місцевою владою – військовими адміністраціями до завершення активних бойових дій та адміністраціями перехідного періоду після.
Як стверджують опитані УП фахівці, запит громадськості на участь у процесі прийняття рішень на місцевому рівні в Донецькій та Луганській областях наразі дуже високий. А втім, жодного комплексного та дієвого формату такої участі досі не знайдено і громадськість не задоволена рівнем взаємодії з органами влади.
За словами соціологині Катерини Котеленець, громадськість Донеччини та Луганщини наполягає передусім на посиленні контролю над прийняттям рішень, а особливо над розподілом бюджету для відновлення територій громад. Адже відсутність такого контролю наразі відкриває можливості для неефективного розподілу коштів.
Катерина Котеленець, соціологиня
“Відчувається недовіра та непорозуміння між громадськістю та представниками військових адміністрацій. Громадськість вимагає реальних інструментів контролю над діяльністю органів влади, зокрема над розподілом ресурсів на відновлення. Також громадськості бракує інформації щодо роботи влади – що зараз роблять релоковані органи влади, як вони співпрацюють з населенням, чи направлена їх робота на перспективу та як саме вони готуються до повернення територій”, – зазначила фахівчиня в коментарі УП.
Натомість, як пояснює Катерина Котеленець, представники військових адміністрацій бажають бачити представників громадськості в ролі консультантів та партнерів, оскільки ті є експертами у різноманітних питаннях, що стосуються життя регіону. Проте повернення “довоєнних” інструментів громадської участі за діяльністю органів влади на місцях не має ускладнювати процеси прийняття рішень.
“Представники військових адміністрацій відзначають важливу роль представників громадських об’єднань у комунікації з місцевим населенням, зокрема з вимушеними переселенцями. Військовим адміністраціям важливо розуміти, які є нагальні проблеми в громадах. Були також пропозиції створити або реанімувати дорадчий орган – громадську раду, яка могла б допомагати владі як зараз, так і після деокупації Донеччини та Луганщини”, – каже вона.
Великий запит на залучення громадськості до процесів ухвалення рішень в Донецькій та Луганській областях відзначає в коментарі УП і директор програми “Демократія і належне врядування” Міжнародного фонду “Відродження” Олексій Орловський. За його словами, на сьогодні застосування деяких форм громадської участі обмежене законодавством через війну – це, приміром, проведення виборів, референдумів та інших заходів, що передбачають участь великої кількості людей. Інші ж інструменти громадської участі потрібно повертати, якщо це дозволяє безпекова ситуація, а також розвивати нові онлайн-формати залучення представників громадянського суспільства до процесів прийняття рішень.
Олексій Орловський, директор програми “Демократія та належне врядування” Міжнародного фонду “Відродження”
“Після деокупації територій Донеччини та Луганщини ситуація буде вкрай складною. Допоки у всіх громадах не будуть сформовані органи місцевого самоврядування, що займе не один рік, інструменти громадської участі стануть єдиним способом забезпечення впливу місцевих жителів на прийняття рішень органами влади. А отже ці інструменти необхідно адаптовувати до нових реалій. Це стосується, зокрема, органів самоорганізації населення – будинкових, вуличних, мікрорайонних комітетів, які були дуже поширеними та ефективними у східних областях України до війни”, – зазначає фахівець.
А втім, повернення інструментів громадської участі на Донеччині та Луганщині не відбудеться, допоки органи влади не займуть проактивну позицію з цього питання. Голова Всеукраїнської громадської організації “Асоціація сприяння самоорганізації населення” Олексій Колесников зазначає, що військові адміністрації, а у майбутньому – і перехідні адміністрації, мають самі ініціювати реальну взаємодію з громадськістю, а також знайти ефективні формати такої взаємодії.
Олексій Колесников, голова Всеукраїнської громадської організації “Асоціація сприяння самоорганізації населення”
“Українське законодавство окреслює певну рамку стосунків органів влади та представників громадянського суспільства, і військові адміністрації прифронтових областей цілком можуть нею керуватися. Органи влади мають стати драйвером цього процесу: їм необхідно шукати взаємодію з населенням, що залишилось, з жителями, які виїхали, а в майбутньому – з жителями деокупованих територій, які повернуться. Найбільш слушними для цього можуть бути різні формати консультацій з жителями. Це і різноманітні варіанти громадських обговорень, в тому числі онлайн, і консультаційні опитування, і електронні консультації”, – пояснює Олексій Колесников.
Взаємодія з громадянським суспільством – ключ до успішної реінтеграції
Опитані УП представники громадських організацій Донеччини та Луганщини розуміють важливість та необхідність швидкого та одноосібного ухвалення рішень, що стосуються безпеки та оборони, проте наголошують, що інші кроки, а особливо щодо напрямів розвитку або локальних питань регіону, повинні обговорюватися із залученням місцевого населення.
Олена Головкіна, менеджерка проєктів ГО “Асоціація «Відродження та Розвиток»”
“Без участі експертів або місцевих жителів, особливо в питаннях, що стосуються локальних проблем, приймати рішення некоректно. Це не відповідає демократичним принципам, які були характерні для України до повномасштабного вторгнення. Війна не повинна слугувати приводом для нівелювання цих принципів”, – зазначає в коментарі УП менеджерка проєктів ГО “Асоціація «Відродження та Розвиток»” Олена Головкіна.
Погоджується з нею і голова ГО “Громадська ініціатива Луганщини” Тетяна Кіріллова. За її словами, питання взаємодії органів влади та місцевого населення Донеччини та Луганщини є важливим, але має досить широкий контекст. І громадські організації можуть стати важливою частиною цієї взаємодії.
“Це складний процес, який потребуватиме фасилітації, модерації та роботи з конфліктами й різноманітними проявами претензій. Обидві сторони мають запит на справедливість – і ті, хто виїхав, і ті, хто залишився. Тому громадські організації або, скажімо, лідери громадської думки, або відомі особи з громадського сектору можуть відігравати роль у впливі на прийняття рішень. Вони мають навички залучення громадськості до спільного розв’язання місцевих проблем, залучення міжнародної фінансової допомоги, що є важливим для реінтеграції. Проте громадські організації не можуть розв’язати всі питання, зокрема правосуддя, юридичних аспектів, безпеки тощо”, – каже вона.
Водночас Олена Головкіна нагадує, що багато волонтерських ініціатив врятували ситуацію в найскладніших умовах, а тому вважати, що народ не розуміє, що відбувається – це неправильно. Тому навіть під час війни не слід відкидати думку громадськості, і рішення мають враховувати думки жителів територій та громадянського суспільства.
Вона погоджується з тим, що наразі існує широкий спектр форматів взаємодії місцевого населення, громадянського суспільства та влади. Це, наприклад, наглядові ради або консультаційно-дорадчі органи на всіх рівнях влади.
“Шукати нові формати взаємодії – це дуже правильний крок. Але також важливо використовувати потенціал вже наявних інструментів місцевої демократії, які наразі використовуються дуже повільно. Також необхідно, щоб влада мала більше обов’язкових пунктів щодо залучення жителів до процесу прийняття рішень”, – зазначає Олена Головкіна.
Чому від повернення громадськості на Донеччину та Луганщину виграють усі
Після завершення війни та деокупації Донецької та Луганської областей роль громадськості в процесі відновлення та відбудови стане ледь не ключовою. Оскільки громадські організації мають довіру як серед населення, так і серед міжнародних донорських організацій, вони зможуть залучати грантові кошти на різноманітні проєкти з відновлення громад.
А втім, як стверджують опитані УП фахівці, ключова функція громадськості полягатиме в іншому: громадські організації можуть стати своєрідним містком між органами влади та населенням Донеччини та Луганщини, зокрема тих територій, що окуповані з 2014 року.
Люди, що мешкають на територіях, які окуповані понад десятиріччя, суттєво відрізнятимуться від тих, хто приїде або повернеться на ці території після їх звільнення. Зокрема після перебування під впливом російської пропаганди, вони не віритимуть, що демократичні механізми дають можливість реально впливати на розвиток та сьогодення громад. А отже, їм це треба буде показувати на реальних прикладах.
“Найкращий шлях для цього – спробувати розв’язувати конкретні проблеми, такі як житлові питання, побутові потреби або проблеми у сфері охорони здоров’я. Інструменти громадської участі, такі як обговорення для пошуку спільних рішень, можуть стати важливими для інтеграції людей з окупованих територій. Проблеми будуть схожими, і їх потрібно вирішувати разом”, – заявив Олексій Орловський.
Він зазначає, що певний відсоток представників громадянського суспільства можуть у майбутньому працювати в органах влади, але такий шлях оберуть далеко не всі.
“Роль громадськості буде різною: хтось буде готовий працювати в органах влади, а хтось – безпосередньо з місцевими жителями. Громадянське суспільство буде відігравати важливу роль у донесенні інформації, передачі кращих практик, медіації тощо. Перш за все, потрібно буде спиратися на проукраїнську частину суспільства як на канал для комунікації з іншими жителями, які можуть мати іншу позицію”, – зазначив фахівець.
Громадські організації можуть бути містками між органами влади – військовими чи військово-цивільними адміністраціями – і населенням. Вони повинні вже зараз розвивати навички медіації та ведення діалогів, щоб ефективно працювати на цих територіях у майбутньому.
Діалог між владою та громадянським суспільством – важлива робота на перспективу
Опитані УП експерти відзначають, що наразі в держави відсутня єдина державна політика реінтеграції територій Донеччини та Луганщини, а також ефективні форми комунікації з жителями цих областей. А отже, створення таких форматів взаємодії – консультаційних механізмів, опитувань, електронних платформ – завдання, яке стає все більш актуальним. Такі майданчики в майбутньому можуть стати ефективними для відновлення Донеччини та Луганщини та враховуватимуть думки жителів, навіть тих, які тимчасово виїхали з цих областей.
“Переваги такого підходу очевидні. Україна повинна постійно демонструвати свою відмінність від Росії та її проксі, враховуючи специфіку населення на окупованих територіях. Питання відновлення є критично важливим – будь-які процеси мають відбуватися на користь людей. Коли ми звільнимо території, важливо, щоб люди повернулися, інакше сенс у звільненні втрачається. Головна цінність – це люди, а не території. Громади формуються з людей”, – сказав Олексій Колесников.
Взаємодія з громадськістю в процесі повернення та залучення нових жителів є роботою на перспективу. Усі усвідомлюють, що значна частина людей, що мешкали на Донеччині та Луганщині, після війни можуть не повернутися, оскільки вже закріпилися на нових місцях. Проте ці території можуть привабити нових жителів з інших регіонів або з-за кордону.
Тож основний виклик держави після звільнення територій – це заповнення їх населенням, адже інакше виникне ситуація, коли території звільнені, але вони без людей. І саме для цього державі необхідно підтримувати розвиток громадянського суспільства Донеччини та Луганщини. Адже саме організована громадськість стане ключовим союзником влади на цьому шляху.
“Не варто очікувати, що весь громадський сектор перейде у владу. Для деяких активістів це неприйнятно. Дехто бачить себе в органах місцевого самоврядування, але не в державній владі. Сьогодні важливо підтримувати розвиток активістів, щоб громадський сектор Донеччини та Луганщини процвітав, адже це – основа демократичного устрою”, – пояснює Олексій Колесников.
Натомість Тетяна Кіріллова зазначає, що самого бажання громадських активістів працювати в органах влади – недостатньо для потрапляння в кадровий резерв. Окрім цього потрібна відповідна фахова підготовка.
“Якщо є бажання, то потрібно проходити навчання, особливо в умовах деокупованих територій. Там є багато особливостей в організації органів влади, використанні механізмів відновлення або залучення громадськості. Важливо знати всі нюанси, включаючи військові аспекти, питання безпеки та інші специфічні питання”, – пояснює вона.
Об’єднання людей після деокупації – завдання найвищої складності
Громадські організації є потужним інструментом для залучення додаткових ресурсів і реалізації соціальних ініціатив. Співпрацюючи з органами влади, вони можуть ефективно залучати додаткові донорські кошти, а також стануть гарантами їх цілеспрямованого використання. Така синергія особливо важлива в процесі відновлення, коли необхідно об’єднати зусилля всіх секторів. Проте аби ці зусилля були не марними, інструменти взаємодії всіх сторін слід розробляти вже сьогодні.
“На сьогодні важливими інструментами для роботи з громадськістю залишаються звернення громадян, оскільки аудиторія зменшилась, але робота ведеться через телеграм-канали, фейсбук, телефони та гуманітарні хаби. В деяких громадах формуються ради внутрішньо переміщених осіб (ВПО) для розуміння потреб населення. Консультування, громадські об’єднання та створення робочих груп для обговорення відновлення громад після деокупації також є важливими. Що стосується бюджетів участі чи конкурсів ініціатив, їх реалізація наразі є неможливою через відсутність відповідної території”, – пояснює Катерина Котеленець.
Очевидно, що після повернення територій під контроль України на першому етапі основний фокус буде на розмінуванні та стабілізаційних заходах, де роль громадськості обмежується консультуванням.
Також вона додає, що процес реінтеграції може мати різноманітні суспільні наслідки, які залежать від того, як і коли буде реалізовано ініціативи щодо реінтеграції.
“Якщо говорити про староокуповані території – пройшло понад 10 років, там майже змінилося покоління. Діти виросли й випустилися вже в новій школі, де говорять, що демократія є, але ви нічого не вирішуєте. Там такий принцип. І тут знову про лагідність. Впровадження цих всіх інструментів повинно бути трошки пізніше, але на староокупованих територіях – це повернення активістів, які проживали в Україні, і тоді вони почнуть все рухати. Якщо активісти не повернуться – там буде важко цей процес запустити”, – заявила соціологиня.
За її словами, населення на деокупованих територіях буде малоактивним. Однак, демонструючи успіхи інших громад, можна показати, що є можливість змін. Особливо важливо показувати староокупованим громадам, які зміни відбулися в Україні протягом останніх десяти років, і давати їм можливість бачити ці зміни на власні очі. Цьому може сприяти повернення програм обмінів між східними та західними громадами, які були популярні до 2014 року.
Це однозначно сприятиме поверненню громадян на деокуповані землі. До прикладу, в одному з інтерв’ю, заступник голови Офісу президента Олексій Кулеба, зазначив, що на деокуповані території Херсонської, Харківської, Чернігівської, Сумської та Київської областей повернулося понад 1 млн осіб, які виїхали з початку війни. А майже 14 000 підприємств відновили роботу.
Стосовно інших функцій громадськості Олена Головкіна наголошує, що питання полягає не тільки в кадровому резерві, але й у візії того, що чекає нас у майбутньому, а також у мотивації тих людей, які прийматимуть рішення щодо участі у процесах відновлення.
“Громадськість безперечно активно долучатиметься до цих процесів. Але не варто себе обманювати, думаючи, що все якось складеться само собою, і що люди зможуть діяти самостійно. Поки не буде чіткої державної позиції – що ми хочемо досягти, які ресурси для цього потрібні, з чиєю допомогою і як це реалізувати – прогрес буде обмеженим. Якщо така позиція буде визначена, то громадянське суспільство об’єднається навколо неї та активно долучиться до побудови та впровадження всіх необхідних змін”, – підсумовує Олена Головкіна.
Очевидно, що зараз влада та активісти повинні розробити інструменти популяризації демократичних цінностей. Після десятирічної війни, зокрема двох з половиною років її повномасштабної фази, Україна стоїть перед необхідністю переосмислення підходів до відновлення та розвитку кожної території, що є критично важливими для цілісності та згуртованості її жителів.
“Вже зараз потрібно проговорювати стратегію бачення майбутнього Луганської та Донецької областей, адже такої стратегічної концепції, розуміння того, що буде після деокупації наразі немає. Існують певні плани щодо першочергових заходів, наприклад, забезпечення розгортання гуманітарних штабів, налагодження зв’язку, транспортного сполучення, розмінування та забезпечення безпеки, але це лише окремі складові, а не комплексне стратегічне бачення”, — підсумовує Тетяна Кіріллова.
Готових рішень немає, і жоден міжнародний досвід не може бути повністю релевантним для нас. Тому пошук шляхів відновлення потребує глибокого обговорення та співпраці між всіма рівнями влади, бізнесом, військовими, науковцями, експертами та громадянським суспільством.