Андрій Крупник, аналітик ВГО “Асоціація сприяння самоорганізації населення”, доцент ОРІДУ НАДУ при Президентові України, експерт Мережі UPLAN
Оксана Дуліна, доцент ОРІДУ НАДУ при Президентові України, керівник юридичного департаменту Одеського інституту соціальних технологій, експертка Мережі UPLAN
Сфера бюджетних відносин є найбільш чутливою з точки зору задоволення базових потреб та інтересів населення. З іншого боку, вона таїть в себе чимало корупційних ризиків, що можуть виникати на різних стадіях бюджетного процесу.
Види контролю в бюджетній сфері
В Україні станом на кінець жовтня 2020 року, за даними Державної казначейської служби України, налічувалося більше 12,5 тис. державних та 60,9 тис. комунальних підприємств, установ та організацій – розпорядників та одержувачів бюджетних коштів з державного та місцевих бюджетів – коштів платників податків.
Однак, цілісної системи контролю у сфері публічних фінансів в Україні поки що не створено. Вітчизняна система контролю за використанням публічних фінансів впродовж багатьох років перебуває у стані трансформації і потребує вдосконалення як на рівні нормативного регулювання, так і на рівні підвищення інституційної спроможності.
Зважаючи на те, що частка публічного сектора в економіці України становить понад 45% ВВП, ефективне управління та економічно обґрунтоване використання публічних коштів є одним з ключових завдань держави. Адже неякісне управління та відсутність належного фінансового та організаційного контролю створюють передумови для неефективного чи незаконного використання публічних фінансів.
Сьогодні існує два види контролю за діяльністю суб’єктів у бюджетній сфері: державний, який здійснюється органами публічної влади у вигляді самоконтролю, муніципального та державного контролю, і недержавний (громадський), який здійснюється споживачами послуг та організаціями громадянського суспільства (ОГС).
Державний фінансовий контроль в Україні здійснюють: Міністерство фінансів України, Рахункова палата України, Державна аудиторська служба України, Державна казначейська служба України.
Громадський контроль здійснюється засобами масової інформації, політичними партіями, профспілками, громадськими організаціями та іншими ОГС.
Закони України «Про відкритість використання публічних коштів», «Про доступ до публічної інформації» та «Про здійснення державних закупівель» передбачають публічність та прозорість використання публічних коштів, що дозволяє застосовувати, зокрема, громадський контроль у цій сфері.
Розвиток зовнішнього аудиту відповідно до стандартів INTOSAI включено також до Угоди про асоціацію між Україною та ЄС (ст. 347).
Наразі, фіскальна децентралізація, що триває в Україні, передбачає передачу органам місцевого самоврядування значних повноважень і фіскальних інструментів.
Водночас цей процес через об’єктивні та суб’єктивні причини часто супроводжується непрозорістю і неефективністю управління місцевими ресурсами, підвищеним ризиком імовірних помилок, порушень і зловживань у фінансовій сфері та відповідно масштабними втратами бюджетних ресурсів.
Правові основи державного фінансового контролю
Відтак, важливим інструментом публічного управління, що дає змогу досягти виконання зазначених завдань і зменшити ризики помилок та корупційні ризики, є державний фінансовий контроль, що здійснюється від імені держави спеціально створеними органами державного фінансового контролю, які при цьому керуються:
– Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-ХІІ;
– Законом України «Про Рахункову палату» від 02.07.2015 № 576-VІІІ;
– статтею 26 Бюджетного Кодексу України, яка визначає обов’язковість запровадження внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в бюджетних установах, встановлює відповідальність керівника за організацію та здійснення внутрішнього контролю у своїх закладах та підвідомчих бюджетних установах;
– статтею 113 Бюджетного Кодексу України, яка закріплює за Держаудитслужбою України повноваження нагляду за станом внутрішнього контролю у розпорядників бюджетних коштів при проведені ними відповідних аудитів місцевих бюджетів;
– постановою КМУ від 12.12.2018 № 1062 «Основні засади здійснення внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів»;
– розпорядженням КМУ від 08.02.2017 № 142-р «Про схвалення Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки», основними завданнями якої є підвищення рівня управлінської підзвітності та ефективності внутрішнього контролю та аудиту в центральних та місцевих органах влади;
– «Методичними рекомендаціями з організації внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах», затвердженими наказом Міністерства фінансів від 14.09.2012 № 995.
Стан системи внутрішнього контролю
Система внутрішнього контролю включає політики, правила і заходи, які забезпечують функціонування, взаємозв’язок та підтримку всіх елементів внутрішнього контролю і спрямована на досягнення визначених мети, стратегічних та інших цілей, завдань, планів і вимог щодо діяльності установи чи підприємства.
Реформування системи фінансового контролю за європейськими стандартами передбачає поєднання державного контролю з недержавним (громадським) контролем, що має зменшити негативні тенденції незаконного та нецільового використання бюджетних коштів.
Хоча поки що нормативно-правовими актами України акцент робиться на проведенні перевірок і звірок, у той час, як алгоритми впровадження заходів попереднього контролю майже відсутній. Через це результати проведених контрольних заходів недостатньо впливають на прийняття управлінських рішень в державних органах, які не приділяють належної уваги внутрішньому контролю.
Слабкість внутрішнього контролю в публічному секторі підтверджується також результатами контрольних заходів Державної аудиторської служби України. Так, за результатами ревізій та перевірок, проведених протягом трьох кварталів 2020 року, виявлено фінансових порушень на загальну суму понад 77,4 млрд грн бюджетних коштів – у вигляді недоотриманих доходів, незаконних, нецільових витрат, недостач (за аналогічний період 2019 року – 1,4 млрд грн). З цих втрат відшкодовано та поновлено лише 864,4 млн грн, що складає трохи більше одного відсотка від суми виявлених порушень.
На думку експертів, зростання обсягів фінансових порушень в Україні спричинено не стільки відсутністю державного фінансового контролю, скільки неналежною організацією внутрішнього контролю. Застосування в таких умовах інструментів громадського контролю дозволило би зменшити обсяги фінансових порушень та підвищити ефективність діяльності органів публічної влади.
Громадський контроль: правове підґрунтя та форми здійснення
Громадський контроль є інструментом громадської оцінки ступеня виконання органами влади та іншими підконтрольнимиєктами їх соціальних завдань.
Громадський контроль може здійснюватись шляхом:
– перевірки діяльності будь-якого органу або посадової особи, аналізу звітності;
– письмових, усних, індивідуальних чи колективних звернень громадян у вигляді скарг, зауважень, заяв, клопотань, пропозицій;
– подання електронних петицій, запитів на публічну інформацію;
- статистичних та соціологічних досліджень;
- участі громадян у громадських слуханнях зборах, місцевих ініціативах, виборах, референдумах;
- громадської експертизи діяльності органів публічної влади, громадської експертизи та громадської антикорупційної експертизи проектів актів та чинних актів;
- діяльності громадських інспекторів благоустрою, охорони довкілля, рибоохорони та в інших сферах;
- публікацій у пресі, в соцмережах, випусків по радіо і ТБ;
- участі громадськості у роботі громадських рад, колегій та інших консультативно-дорадчих органів;
- діяльності правозахисних громадських організацій, організацій захисту прав споживачів, через контрольну діяльність органів самоорганізації населення та інших громадських утворень.
Правовим підґрунтям здійснення громадського контролю є, перш за все, Конституція України, стаття 38 якої гарантує громадянам право брати участь в управлінні державними справами, а стаття 42 гарантує захист державою прав споживачів, контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт, сприяння діяльності громадських організацій споживачів.
Згідно ст. 28, ч. 2 Закону «Про місцеві державні адміністрації», МДА мають право залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до проведення перевірок, підготовки і розгляду питань, що входять до компетенції МДА, одержувати відповідну статистичну інформацію та інші дані від громадських та релігійних організацій.
Згідно ст. 14, ч. 6 п. 1 Закону «Про органи самоорганізації населення», органам самоорганізації населення можуть надаватися повноваження здійснювати контроль за якістю надаваних громадянам, які проживають у жилих будинках на території діяльності цього органу, житлово-комунальних послуг та за якістю проведених у зазначених жилих будинках ремонтних робіт.
Згідно ст. 11, ч. 3 п. 1 Закону «Про благоустрій населених пунктів», до повноважень органів самоорганізації населення у сфері благоустрою населених пунктів належить здійснення громадського контролю за дотриманням правил благоустрою їх територій, а згідно ст. 41 запроваджується інститут громадських інспекторів благоустрою, які здійснюють контроль у сфері благоустрою.
Згідно «Типовому положення про громадську раду …», затвердженому постановою КМУ від 03.11.2010 № 996 (із змінами), серед основних завдань громадських рад є проведення громадського моніторингу за діяльністю органу влади.
«Порядок сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади», затверджений постановою КМУ від 05.11.2008 № 976, встановлює процедуру сприяння проведенню ОГС та громадськими радами громадської експертизи діяльності органів влади як громадської оцінки їх діяльності, ефективності прийняття і виконання рішень.
Громадська експертиза: досвід Миколаївщини
Заслуговує на увагу досвід діяльності коаліції «Громадська Префектура» – громадських організацій, що займаються громадським контролем, яку координує ГО «Фонд розвитку міста Миколаєва».
Експерти коаліції зробили аналіз обґрунтованості бюджетних асигнувань при реалізації місцевої політики енергозбереження у м. Миколаєві в період 2017-2019 років і довели, що ця політика є неефективною, оскільки обсяг бюджетних витрат на впровадження енергозберігаючих заходів значно перевищує обсяг зекономлених фінансових ресурсів, отриманих внаслідок впровадження цих заходів.
Так, розрахунок окупності реконструкції з термосанацією ЗОШ № 60 показав, що при зроблених витратах в 11,45 млн грн і річній економії у 88,3 тис. грн строк окупності витрат складе 130 років. Але це виходить занадто довгостроковий проект.
Навряд чи забезпечить належну економію і реалізація бюджетної програми м. Миколаєва з енергозбереження, за якою в 2019 році з 44,1 млн грн на заміну вікон і вхідних дверей в під’їздах житлових будинків витрачено 39,3 млн грн або 89%.
Громадські префекти виявили також численні факти подвійного фінансування одних і тих самих заходів у закладах освіти м. Миколаєва – за кошти міського бюджету і за кошти благодійних внесків.
Крім того, зроблений ГО «Антикорупційні ініціативи Миколаївщини» аналіз ефективності використання бюджетних коштів при капітальних ремонтах 22 шкіл і 69 садочків в м. Миколаєві встановив численні факти дублювання низки функцій управлінням освіти та управлінням капітального будівництва Миколаївської міськради, що унеможливлює контроль за плануванням та використанням бюджетних коштів і створює передумови для корупційних порушень.
Виявлено факти, коли після коштовних ремонтів будівлі навчально-виховних закладів виводились з експлуатації як «аварійні і такі, що не підлягають ремонту».
Також після неодноразових звернень та запитів громадських префектів до замовника – міської ради прокуратура розслідувала та направила до суду обвинувальний акт стосовно колишнього керівника одного з підприємств Миколаєва, який звинувачується у привласненні бюджетних коштів, виділених на заміну вікон і дверей у будівлі школі № 22.
«Вознесенська асоціація розвитку місцевої демократії» здійснила громадський аудит ефективності використання в інтересах жителів міста комунальної власності територіальної громади Вознесенська у 2017-2019 роках.
Встановлено, що у Стратегічному плані розвитку міста відсутній розділ щодо управління та розвитку комунальною власністю громади, а в Управлінні комунальної власності міської ради не створено ефективної системи внутрішнього контролю за використанням і розпорядженням комунальним майном, переданим іншим розпорядникам коштів та комунальним підприємствам міста на праві оперативного управління. Відсутні також рішення міської ради про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління комунальною власністю та про затвердження переліку об’єктів комунальної власності по кожному розпоряднику бюджетних коштів.
Відсутні і передбачені законом технічні паспорти на 90% об’єктів комунальної власності міста: дороги, зливостоки, парки, сквери, фонтан та ін. Не розроблена міська комплексна програма управління об’єктами комунальною власністю територіальної громади міста.
Громадський аудит в Херсоні
Громадський аудит діяльності Херсонської міської ради щодо ефективності витрачання бюджетних коштів та діяльності комунальних підприємств міста показав, що на фінансування комунальних підприємства як найбільших реципієнтів міського бюджету у 2017-2019 роках витрачено 567,3 млн грн.
Разом із тим статистика кримінальних проваджень щодо діяльності комунальних підприємств, а також реалії занедбаного міста, в якому опинилися херсонці, свідчить, що ефективність муніципального контролю за ефективністю витрачання коштів громади є дуже низькою.
При цьому, за даними рейтингу комфортності обласних центрів України, Херсон займає останнє місце (Фокус) – як і за даними зведеного рейтингу обласних центрів України – за індексом задоволеності якістю 22 сфер та послуг (Рейтинг).
За даними аналізу Херсонської громадської організації “Розвиток”, з 28 комунальних підприємств, які отримують бюджетне фінансування, на 18 підприємств відкрито 29 кримінальних справ за фактами розтрати бюджетних коштів. Найбільше питань у сфері благоустрою викликає діяльність МКП «Гарантія». Однією з причин цього, на думку громадських аудиторів, є відсутність деталізації у плануванні діяльності та звітності комунальних підприємств.
При цьому відділ Херсонської міської ради з питань запобігання, виявлення корупції та внутрішнього аудиту у складі 7 осіб не має розроблених та затверджених стратегічних і операційних планів діяльності, регламентів внутрішнього контролю, ідентифікації ризиків. А керівництво відділу вважає, що постанова КМУ № 1062 щодо організації здійснення внутрішнього контролю за діяльністю розпорядників бюджетних коштів має для них лише рекомендаційний характер і не обов’язкова для виконання.
Наведені приклади свідчать, що в умовах неналежного виконання органами публічної влади своїх контрольних функцій у бюджетно-фінансовій сфері незалежний громадський контроль може бути ефективним.
Перспективи застосування громадського контролю у бюджетній сфері
Громадськість може брати участь у складанні проекту місцевого бюджету через фокус-групи, дискусії за круглим столом, робочі групи і консультативні комітети, громадські слухання, загальні збори, опитування громадської думки.
На стадії прийняття бюджету можуть бути задіяні громадські наглядові та моніторингові комітети, участь представників громадськості у сесіях місцевої ради.
У процесі виконання бюджету громадськість може здійснювати моніторинг та оцінювання реалізації суспільно значущих завдань шляхом ініціювання регулярного (щоквартального) публічного розгляду проміжних результатів виконання програми соціально-економічного розвитку громади, її бюджетних та цільових програм.
На стадії розгляду звіту про виконання бюджету може проходити публічне обговорення, дискусії за круглим столом, опитування громадської думки, а також участь представників громадськості у засіданнях депутатських комісій та сесії ради при розгляді бюджетного звіту, включаючи виступи із співдоповіддю.
Крім згаданих, доцільно застосовувати ще й таку форму громадського контролю у бюджетній сфері, як участь громадян, зокрема, громадських експертів у проведенні бюджетних слухань.
Усі ці процедури участі громадськості у здійсненні громадського контролю в бюджетній сфері мають бути прописані у Статуті територіальної громади, бюджетному регламенті місцевої ради, у положеннях про громадський бюджет та в інших локальних нормативно-правових актах.
Серед корисних матеріалів з практики громадського контролю у бюджетно-фінансовій сфері можна також згадати напрацювання Всеукраїнської асоціації сприяння самоорганізації населення: «Антикорупційний моніторинг витрат бюджету міста Одеси на діяльність та утримання КП «ЖКС». Аналітичний звіт» та «Відкрите управління бюджетами територіальних громад. Методичні рекомендації».
Отже, поєднання державного та недержавного контролю у сфері використання публічних фінансів дає змогу утворити єдиний механізм, спрямований на підвищення ефективності діяльності органів влади, мінімізації ризиків порушень і зловживань у фінансовій сфері. А це сприятиме підвищенню рівня довіри громадян до державних та муніципальних інституцій і зменшенню соціальної напруги у суспільстві.