ДФРР та соціально-економічна субвенція – це ті інструменти регіонального розвитку, які покликані сприяти подоланню регіональних диспропорцій, депресивності територій, стагнації місцевої економіки. Однак, аналіз використання цих інструментів показав, що держава інвестує переважно в точкові проекти реконструкції соціальної сфери. Підтримуються переважно проекти, які не сприяють розкриттю внутрішнього потенціалу регіонів, міжрегіональній кооперації, співробітництву громад, стимулюванню підприємництва.
Це відбувається через низький рівень координації органів влади всіх рівнів та відсутність практичних навичок в стратегічному плануванні. Ці проблеми не носять глобального характеру, над їх вирішенням вже працюють різні ініціативи, зокрема, проекти міжнародно-технічної допомоги, направлені на експертний супровід в розробці стратегій розвитку.
Однак, це не єдина проблема даних інструментів. Корупція, політизація та непрозорість – це ті загрози, які можуть нівелювати ефективність регіональної політики та дискредитувати ці інструменти розвитку.
Коротко про ДФРР
ДФРР був створений 2012 року у складі загального фонду Державного бюджету.
Упродовж 2012-2016 років головним розпорядником коштів ДФРР було Міністерство фінансів, Мінекономрозвитку здійснювало супровід (до 2015 року). У 2015 році Мінрегіон отримав супровід, з 2016 року він став головним розпорядником коштів.
Щорічний обсяг ДФРР складає не менше 1% від доходів загального фонду Держбюджету. Загалом за останні три роки через ДФРР було виділено коштів під регіональні проекти загальною сумою 9,48 млрд. грн. Станом на жовтень 2017 року на профільний сайт було завантажено близько 12 тисяч проектних пропозицій від регіонів.
Проекти повинні відповідати трьом напрямкам: до плану заходів стратегій соціально-економічного розвитку, проекти об’єднаних територіальних громад та проекти співробітництва громад.
Цей інструмент регіонального розвитку цілком позитивно був сприйнятий і регіональною вадою, і місцевим самоврядуванням, і експертним середовищем. Наголошувалось на його відповідності прогресивним європейським практикам регіонального розвитку, зокрема, його подібності до Європейського фонду регіонального розвитку.
Європейський фонд регіонального розвитку vs ДФРР: невтішні порівняння
Для початку, варто зазначити, що оцінка ефективності та прогресивності ДФРР залежить від того із чим ДФРР порівнювати.
Якщо, до прикладу, порівняти ДФРР до 2015 року та ДФРР після, то можна констатувати певний прогрес.
По-перше, була розроблена формула розподілу коштів між регіонами: 80% відповідно до чисельності населення, 20% – до показника ВРП. Цей крок направлений на подолання усталеної практики державної підтримки «регіонів-фаворитів». Дана норма також сприяє зниженню диспропорції соціально-економічного розвитку регіонів, оскільки більше підтримки отримують слабші регіони.
По-друге, був введений конкурсний відбір проектів регіонального розвитку для забезпечення прозорості процесу розподілу коштів між претендентами. Над відбором проектів працюють дві комісії: регіональна, яку формує облдержадміністрація та міжвідомча комісія, яку формує КМУ.
По-третє, введена обов’язкова норма співфінансування, що сприяє зростанню відповідальності самих заявників за результати проекту, оскільки вкладаються і власні інвестиції. Таким чином знижується рівень патерналізму в громадах.
По-четверте, вимога, щоб проекти відповідали Державній стратегії регіонального розвитку та регіональним стратегіям покликана сприяти послідовному, сталому та системному розвитку регіонів.
Всі ці нововведення цілком відповідають європейським практикам регіонального розвитку.
Варто зробити ще одне показове порівняння ДФРР із так званою соціально-економічною субвенцією, яка фактично віддана на ручний розподіл народним депутатам і на фоні якої ДФРР виглядає зразково-показовим інструментом. Про що буде написано нижче.
Однак, якщо порівнювати практики використання коштів вітчизняним Держфондом регіонального розвитку та Європейським фондом регіонального розвитку (ЄФРР), то це буде чергове порівняння не на нашу користь.
На що витрачаються кошти Єврофонду регіонального розвитку
Загальна мета ЄФРР полягає у сприянні зміцненню економічної та соціальної єдності ЄС шляхом подолання регіональних дисбалансів. Ця ціль досягається шляхом підтримки розвитку та структурної перебудови регіональної економіки, включаючи запуск перетворень у відмираючи промислових регіонах.
ЄФРР витрачає кошти під проекти, які сприяють досягненню трьох основних цілей: «Конвергенції» (зближення різних економічних систем), «Регіональної конкурентоспроможності та зайнятості» та «Європейському територіальному співробітництву».
ЄФРР зосереджує свої інвестиції на кількох ключових пріоритетних напрямках. Це, так звана, “тематична концентрація”:
- інновації та дослідження;
- програми з розвитку цифрових технологій;
- підтримка малих та середніх підприємств (МСП);
- зелена енергетика.
Запланований бюджет ЄФРР на проекти регіонального розвитку на 2014-2020 рр. 277 млрд. євро. Ці кошти витрачаються на такі основні напрямки: дослідження та інновації (близько 62 млрд. євро); конкурентоспроможність малого та середнього бізнесу (49 млрд. євро); зелена енергетика (47 млрд. євро); інфраструктурні мережі в сфері транспорту та енергетики (32 млрд. євро); інформаційні та комунікаційні технології (19 млрд. євро).
Декілька прикладів проектів, профінансованих ЄФРР
Проект CLUSTERIX. Реалізувалась з 2012 по 2014 рр. Обсяг фінансування ЄФРР – 1,3 млрд. євро.
Проект направлений на стимулювання місцевого економічного розвитку через міжрегіональну кооперацію з фокусом на розвиток кластер них об’єднань. Проект об’єднує 9 партнерів з 8 країн ЄС, де вже існують кластери як важливий інструмент регіонального економічного розвитку.
Загальна мета CLUSTERIX полягає у підвищенні конкурентоспроможності європейських регіонів та їх інноваційного потенціалу шляхом вдосконалення та стратегічної переорієнтації кластерної політики. В рамках проекту представники влади та підприємці різних регіонів обмінювались власним досвідом, напрацюваннями, налагоджували контакти.
Технологічні ваучери для малих та середніх підприємств Валлонії (Бельгія). Період реалізації з 2007 по 2013 рік. Обсяг фінансування ЄФРР – 4,8 млн. євро, загальний бюджет 12 млн. євро.
“Агенція стимулювання технологій” (AST) Валлонії надає ваучери для малих та середніх підприємств (МСП) як засіб підтримки впровадження інновацій, досліджень та технологічного розвитку. Ваучери дозволяють МСП купувати послуги, пов’язані з технологічними новинками від акредитованих дослідницьких центрів. Мета проекту – заохотити їх до максимально можливого використання нових технологій.
З моменту запуску технологічних ваучерів у грудні 2008 року AST отримала 1 412 заявки на отримання ваучерів від 650 малих та середніх підприємств, більшість з яких є дуже малими, з невеликим досвідом досліджень та розробок). Загальна вартість наданих ваучерів становить 10 млн. євро. За результатами 90% користувачів залишились задоволеними отриманими послугами, а більше 85% раді рекомендувати ваучери для інших МСП.
Ваучерами активно користуються підприємці в будівельній та сільськогосподарській сфері. Проект також дозволив дослідницьким центрам краще розуміти потреби МСП в інноваціях.
Як показав аналіз використання ЄФРР, основні кошти бюджету надсилаються на стимулювання підприємництва, зміцнення міжрегіональної взаємодії та співробітництва, обмін прогресивним досвідом, інноваційні розробки, які можуть бути використані на виробництві товарів та послуг.
На що витрачаються кошти ДФРР?
Одна із основних проблем ДФРР – це домінування дрібних проектів соціальної спрямованості. Це проекти будівництва та реставрації соціальних установ. Це, як правило, малі та точкові проекти, які не стимулюють розвиток підприємництва, формування важливої економічної інфраструктури регіонів.
ВГО Асоціація сприяння самоорганізації населення провела аналітичне дослідження щодо використання коштів ДФРР в п’яти пілотних регіонах: Одеському, Луганському, Львівському, Чернігівському та Чернівецькому. Зокрема, були проаналізовані: тематика поданих та підтриманих проектів від регіонів, робота конкурсних комісій, звітування про реалізацію проектів, були проведені інтерв’ю з представниками місцевого самоврядування членами конкурсних комісій, співробітників обладміністрацій (57 респондентів).
Дослідження виявило, що більшість підтриманих за 2015-2016 роки проектів в цих п’яти регіонах переважно заходи з реконструкції установ соціальної сфери. Це ремонт шкіл, дошкільних закладів, ФАПів, окремих обєктів ЖКГ.
В Луганському регіоні із 91 підтриманих проектів лише 26% можна віднести до проектів економічної спрямованості. Однак, варто враховувати специфіку регіону, кошти витрачаються переважно на відновлення постраждалої від воєнних дій інфраструктури. У Львівському із підтриманих 129-ти проектів 2,3% – економічні, в Чернігівському цей показник складає 1% із 101 підтриманого, в Чернівецькому всі 29 проекти соціальні. В Одеському із 8 проектів 6 було віднесено до економічних – реконструкція траси Одеса-Рені, реконструкція Аккерманської фортеці.
Більшість економічних проектів, які отримали фінансування з ДФРР в п’яти регіонах – це переважно ремонт дорожньо-транспортної інфраструктури. Трапляються також проекти з реконструкції об’єктів туристичної сфери.
Не зафіксовано жодного проекту зі стимулювання розвитку місцевого підприємництва, інформаційно-комунікаційної інфраструктури, фермерських господарств, кластерів, розробки містобудівної документації, без якої неможливе залучення інвестицій, тощо.
Заявники практично не подають проектів із «м’якою» складовою, які не передбачають будівництва те реконструкції, а несуть в собі навчальний, науково-дослідний компонент.
Ще однією проблемою ДФРР є політизація процесу відбору проектів розвитку.
В квітні 2017 року КМУ своєю Постановою ввів до складу Міжвідомчої комісії представників профільних Комітетів ВР кількістю 50% від складу.
Введення народних депутатів до складу Міжвідомчої комісії, яку утворює Мінрегіон, потенційно відкриває можливості для лобіювання депутатами проектів розвитку, які подаються від округів, за якими вони обирались.
Постанова №196 від 18 березня 2015 року покладає на комісію єдину, суто технічну функцію – оцінку відповідності інвестиційних програм і проектів вимогам законодавства. Враховуючи цей факт, не зрозуміло чим аргументується рішення введення до комісії з технічними функціями народних депутатів.
Однак, механізм розподілу коштів через ДФРР – це взірець прозорості у порівнянні із розподілом субвенції на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій.
Соціально-економічна субвенція – «програма лояльності для нардепів»
Соціально-економічна субвенція презентується як державний інструмент соціально-економічного розвитку. Однак, фактично він є інструментом підкупу та забезпечення лояльності депутатів-мажоритарників.
Детально про механізм своєрідної «програми лояльності для нардепів», яка стимулює їх голосувати за «потрібні» закони писали експерти громадської організації «Опора». Зокрема, ними були оприлюднені листи-звернення до Прем’єр-міністра України з проханням виділити кошти на ремонт об’єктів власного округу.
Якщо проаналізувати перелік проектів на які підуть кошти з державного бюджету, можна констатувати, що жодних досліджень впливу цих проектів на системні зрушення в соціальній та економічних сферах не проводилось.
Основні напрямки фінансування – технічне оснащення шкіл, ремонт дахів, заміна вікон в школах та дитячих садках. Трапляються також проекти з придбання пам’ятних знаків, капітальних ремонтів окремих житлових будинку (відібраних за незрозумілим механізмом – чому саме ці будинки?). Наведу лише декілька демонстративних прикладів:
- Реконструкція адмінприміщення в с. Топилище Іваничівського району Волинської області (виділено 500 тис. грн.). Не зрозуміло що за адмінприміщення, яке його функціональне призначення та важливість для розвитку громади.
- Покращення матеріально-технічної бази, придбання відеоапаратури та комп’ютерної техніки для Комунального підприємства Кам’янської міської ради “Міська інформаційна служба” за адресою: Дніпропетровська область, місто Кам’янське, проспект Шевченка, 14 (виділено 100 тис. грн.)
І це саме ті заходи, які покликані комплексно сприяти розвитку регіонів?!
Варто акцентувати увагу ще та тому, що фактично на ці заходи «задобрювання» депутатами своїх округів витрачаються кошти платників податків, а це 1,7 млрд. грн. у 2017 році. І витрачаються ці кошти без прозорих та зрозумілих механізмів та процедур.
Розпорядження Кабміну від 27 вересня 2017 р. № 689-р містить лише 1 абзац який повідомляє про те, яким чином формуються переліки об’єктів/заходів: «переліки об’єктів та заходів, які фінансуються у 2017 році за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій згідно з додатком 2, формуються та затверджуються відповідними місцевими держадміністраціями, виконавчими органами відповідних рад».
Таким чином, можна констатувати, що певний прогрес у підходах до регіонального розвитку спостерігається. Введення конкурсу проектів за рахунок ДФРР – це реальна можливість для громади, регіону отримати кошти на власний розвиток. Відбір проектів в регіонах відбувається за чітко встановленими критеріями, до складу регіональних комісій були введені представники громадянського суспільства для підвищення прозорості процесу.
Однак, Кабінету Міністрів України варто приділити увагу зростанню кількості проектів економічної спрямованості, які сприятимуть справжній спроможності територіальних громад та стимулюванню «точок економічного зростання» в регіонах. Минулого року були введені квоти на проекти ДФРР в сфері спорту та енергоефективності соціальних закладів. Доцільним є введення квотування на проекти стимулювання малого та середнього підприємництва, фермерських господарств. Європейський досвід доводить ефективність такої «тематичної пріоритезації».
Необхідними є також заходи з деполітизації процесу формування переліків проектів/об’єктів/заходів, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету. Народних депутатів необхідно вивести зі складу міжвідомчої комісії з оцінки проектів ДФРР, яка виконує суто технічні функції.
Щодо соціально-економічної субвенції, то вона виглядає як цілком неприкрита корупційна схема. КМУ варто кардинально переосмислити механізм її розподілу та встановити прозорі та зрозумілі процедури, які відповідатимуть європейським практикам.