Наукове товариство Івана Кушніра
Історичний національний досвід виникнення, створення та функціонування органів самоорганізації населення, на жаль, практично не привертає уваги вчених. Можливо, це пояснюється тим, що протягом більшої частини свого існування на території сучасної України органи самоорганізації населення функціонували при антидемократичному політичному режимі.
Тому використання відповідного національного досвіду повною мірою уявляється недоцільним, коли йдеться про сучасні будинкові, вуличні тощо комітети. Що ж до досвіду їхнього існування при демократичному політичному режимі, то, можливо, більшості вчених він уявляється досить недовгим.
Але такі міркування уявляються не досить вірним. Адже органи самоорганізації населення у містах – будинкові, вуличні, квартальні тощо комітети своєю появою завдячують кризовим ситуаціям, що виникали з приводу житлового питання та з приводу благоустрою. Наявність певних аналогій із сьогоденням дозволяє стверджувати, що вивчення досвіду їхнього функціонування на попередніх етапах надає можливості для використання найбільш вдалих ідей минулого.
По-перше, слід визначити наявність просторових рамок роботи: автор розглядає тільки ту частину України, яка у вказаний період входила до складу СРСР. Відсутність у той час відповідних нормативно-правових актів на рівні держави та / або суб’єктів федерації дозволяє вивчити повноваження вуличних комітетів на основі положень доктринальних досліджень, які є вельми нечисленними, а переважно – статей у періодичних виданнях масового характеру. Для досягнення цієї мети автором були переглянути газети “Правда”, “Известия”, журнали “Власть советов”, “Советское строительство”, “Социалистический город” та “Радянська Україна” за відповідний період часу.
Наскільки це відомо автору, аналогічних досліджень в Україні не проводилося. Метою статті є розгляд історичних умов, які сприяли виникненню вуличних, квартальних тощо комітетів, та виділення характерних рис, які були притаманні цим органам в перші роки їхнього існування.
Історично першими із органів самоорганізації населення у містах виникли будинкові комітети – у 1917 році, в періоди Лютневої та Жовтневої революцій. З цього часу вони існували переважно в великих містах, але і там були не досить численними – адже житловий фонд більшістю складався із одноповерхових невеликих будинків, у яких проживала одна-дві родини. Більш масовими органами самоорганізації населення стали вуличні, квартальні, дільничні тощо комітети.
Вчені датують виникнення перших вуличних та квартальних комітетів саме 1933 роком (О. Орловський, М. Волотова тощо). Іншу дату, 1932 рік, називає тільки О. І. Лепьошкін у своєму дослідженні “Місцеві органи влади Радянської держави” (1921-1936 рр.), ніяк не аргументуючи її. Проте, навряд чи цю інформацію можна вважати вірною – історія появи та розквіту вуличних комітетів тісно пов’язана із конкурсом міст, а перший конкурс рад міст було проведено саме у 1933 році. Газета “Правда” на першій сторінці повідомила: “робочі Ярославля визвали на змагання Горлівку на кращу постановку культурно-побутового обслуговування. Виклик було прийнято.
Розроблено зобов’язання на 4 квартал 1933 року, в числі яких є організувати на всіх вулицях міста виборні вуличні комітети для керівництва всією роботою з благоустрою” [1]. За свідченням більшості очевидців, вуличні, квартальні тощо комітети з’явилися саме в Донбасі, точніше, у місті Горлівка як “групи боротьби за благоустрій, озеленення, чистоту дворів і вулиць” [2, c. 94].
Сама ж назва “вуличні комітети” “взята із постанови ВЦВК від 1 листопада 1934 року по доповідям голів ряду вуличних комітетів різних міст; під тою ж назвою ці організації внесені і у постанову XVI Всеросійського з’їзду рад. Вуличні комітети часто мають і інші назви: комісії сприяння міськрадам, квартальні, селищні, дільничні і тому подібні комітети” [3, c. 6]. П. Газукіна, розглядаючи вуличні комітети, зазначає: “в Московській області вони звуться “комісіями сприяння”, в Ленінграді, Іркутську – “квартальними комітетами”, в Молотові – “квартальними трійками” тощо” [4, c. 29].
П. Петухов і В. Вікторов, використовуючи назву “комітети вулиць”, водночас зазначають, що під ними мають на увазі “квартальні, дільничні комітети, комісії сприяння благоустрою” [5, c. 105]. Появу терміну “дільничні комітети” пояснює О. І. Лепьошкін, посилаючись при цьому на Постанову Тульської міської ради від 25 січня 1934 року “Про організацію комітетів вулиць у Тулі”, в якій зазначалось, що при організації комітетів, як правило, вулиці міст поділялися на дільниці, до кожної з яких прикріплювався член вуличного комітету для проведення там за допомогою зорганізованого ним активу роботи з виконання завдань комітету” [6, с. 349].
Незважаючи на те, що перші конкурси міст в СРСР пройшли у 1933 році, в УРСР конкурс-змагання міських рад з поновлення і збереження житлофонду і благоустрою, покращення технічного і санітарного стану житлофонду, виконання плану житлобудівництва і ремонту тривав у 1935 році з травня по листопад [7]. У ньому з 182 міст та робочих селищ брали участь 133 поселення (73,1 відсоток) [8, с. 52].
Незважаючи на наявність великої кількості вуличних, квартальних тощо комітетів, нормативно-правовому регулюванню їхнього створення та діяльності увага майже не приділялася. Для цього етапу є характерними лише згадки про них у нормативно-правових актах органів державної влади на рівні держави та / або суб’єктів федерації, але не комплексне регулювання їхнього створення та функціонування. Саме це обумовило різні підходи до визначення їхньої природи та її неоднозначне розуміння.
Цікавим є і те, що перші ж нормативні акти, у яких приділялася істотна увага вуличним та квартальним комітетам, з’явилися лише через кілька років після їхньої появи та бурхливого функціонування. Ще більш цікавим уявляється той факт, що у цих нормативних актах була лише узагальнена практика роботи найбільш успішних вуличних комітетів з метою поширення передового досвіду – отже, нічого принципово нового у відношенні регламентації цього інституту ці нормативні документи не містили.
Так, Президія ВЦВК РРФСР, підтримавши досвід створення такої форми громадської самодіяльності мас, прийняла 1 листопада 1934 року спеціальну постанову, у якій була відзначена позитивна робота, яку провели вуличні та квартальні комітети ряду міст – Калініна, Тули, Мічурінська, Прокоп’євська та інших [9, c. 3 – 4].
Заслухавши доклади голів вуличних комітетів деяких міст, ВЦВК РРФСР відзначив, що організовані у 1933–1934 роках у зв’язку із змаганням-конкурсом міських рад з поновлення та збереження житлофонду та благоустрою вуличні (квартальні) комітети провели велику роботу із збереження та ремонту житлофонду, особливо приватних володінь, з очистки дворів і вулиць, з зовнішнього благоустрою і залучення до громадської роботи дружин робітників та службовців, інженерно-технічних робітників і пенсіонерів.
Аналогічного документу в УРСР прийнято не було, хоча засідання ЦВК УСРР із таким самим порядком денним проводилося. Згадку про це автор знайшла в розповіді голови одного з квартальних комітетів про роботу цього комітету. У 1937 році він написав: “Ми дуже цінуємо роботу нашого радянського уряду. В січні місяці цього року на засіданні президії ЦВК УСРР було заслухано питання про роботу квартальних комітетів на Україні. На це засідання було викликано і мене, я також брав участі в обговоренні доповіді. Тепер не тільки я один, але і все населення кварталу почуває себе щасливим і гордим, бо про нашу роботу знають, її шанують. Ми стали працювати з ще більшим напруженням і доб’ємося ще кращих успіхів” [10, c. 75].
Необхідність комплексного нормативного акту, який би врегулював правовий статус вуличних та квартальних комітетів, підкреслюють як теоретики, так і практики. Так, представник Сталіногорської міськради на нараді оргвідділу Московської області зазначив: “без чіткого “положення” про роботу вуличних комітетів багато рад б’ються над питанням, “які функції треба передати комітетам, тільки благоустрою чи і інші, як, наприклад, розповсюдження позик тощо. Тут ми блукаємо” [3, c. 29–30].
С. Чугунов, автор першої монографії про вуличні комітети, яка вийшла у 1935 році, писав: “незважаючи на крайню барвистість організаційних форм, змісту і методів роботи, вуличні комітети себе цілком виправдали. Зараз стоїть задача організації їх у всіх без виключення містах і робочих селищах, а може бути і в районних центрах. Ми вже маємо величезний матеріал про роботу комітетів, і він надає можливість зайнятися вивченням досвіду кращих із цих комітетів для розробки положення про них обласного чи республіканського масштабу”.
У тій же монографії С. Чугунов зазначає: “звісно, умови роботи комітетів в різних містах і навіть в різних частинах одного міста надзвичайно різні і “положення” не може повністю передбачити всього різноманіття умов. Але дуже багато чого із практики роботи кращих комітетів цілком може бути розповсюджено на всі інші” [3, c. 29]. Автор статті, однак, дотримується іншої точки зору, – різноманітність дійсно існує, але вона стосується таких сторін діяльності органів самоорганізації населення, які держава і не регулювала б.
Відсутність же детального нормативно-правового акту на рівні держави (в СРСР – держави та / або суб’єкта федерації) призводить до різного розуміння природи органів самоорганізації населення, і як наслідок – до “надзвичайної барвистості” у локальних нормах, не всі з яких дозволяють органам самоорганізації виникати та розвиватися як повноцінним інститутам громадянського суспільства. Крім того, відсутність такого акту сприяє зловживанням, завдяки яким можна “загасити” відповідну ініціативу “знизу” і фактично позбутися “незручних” комітетів.
Вивчення періодичних видань дозволяє стверджувати, що в УСРР діяло щонайменше два локальних нормативних акта, які врегульовували правовий статус вуличних, квартальних тощо комітетів. У 1935 році існувала пам’ятка, що була видана дніпропетровською міськрадою “Про роботу вуличних квартальних комісій сприяння чистоті та благоустрою”. “В пам’ятці були пункти постанови, якими зобов’язано весь апарат міліції брати участь і відповідати за стан благоустрою, чистоти і краси міста. Луганська міськрада теж видала інструкцію, що має плакатний формат і була розвішана по місту. Вона зветься: “Про дільничні вуличні комітети сприяння благоустрою міста Луганська”. В цій інструкції теж перераховано функції та обов’язки квартальних комітетів [11, c. 16].
На етапі виникнення суперечки про природу вуличних, квартальних, дільничних тощо комітетів були вельми актуальними. Як і зараз, вони велися між прихильниками тієї точки зору, що ці комітети мають громадську природу, та між вченими та практиками, які визначали природу вуличних, квартальних тощо комітетів як державну. Вчені, які притримувались першої позиції, характеризували їх як:
- нову громадську форму боротьби за благоустрій [12, c. 6];
- громадські організації [13, c. 20];
- масові громадські організації [14, c. 105];
- місцеві громадські організації допомоги міської раді у справі благоустрою міст і підвищення культурного рівня трудящих (П. Газукіна);
- місцеві громадські організації допомоги міської раді у справі благоустрою міста, збереження і ремонту житлофонду, у боротьбі за чистоту житла, двору, вулиці, квартири і підвищення культурного рівня трудящих.
Дослідники другої групи вважали, що вуличні, квартальні, дільничні тощо комітети – це масові органи місцевих рад, разом із секціями і депутатськими групами (С. Чугунов, Г. Зеленко, М. Зекцер, тощо).
Спростовуючи такий підхід, дослідники першої групи зазначали: “вуличний комітет – це організація, що створена самими жителями одної вулиці для допомоги міським установам у справі благоустрою і наведення порядку як в будинках, так і на самої вулиці. Дільнична депутатська група – це масовий орган самої міської (районної) ради, який має більш широкі права та повноваження – вона як би є повпредом (уповноваженим представником. – Н. М.) ради на даної дільниці міста” [15].
Цілком вірними уявляються і зауваження з приводу просторової діяльності цих комітетів та груп: “Задачі вуличних комітетів багато в чому подібні до задач дільничних депутатських груп, все ж є більш вузькими і тому ставити між ними знак рівності не можна… однією з задач підрайонних та дільничних депутатських груп є “спостерігання за санітарним станом і покращанням роботи усіх житлово-комунальних, культурно-побутових і торгівельних одиниць дільниці; нагляд за благоустроєм всієї території своєї дільниці”. Робота ж вуличних комітетів, звісно, обмежується тільки територією однієї вулиці. Таким чином, обсяг роботи дільничних депутатських груп і вуличних комітетів, безумовно, не збігається” [15, c. 70].
Гостроту суперечкам надавала спочатку відсутність нормативно-правового регулювання, а потім – його фрагментарний характер. Виходячи із правового статусу цих комітетів у тому вигляді, у якому його було закріплено на цьому етапі, більше аргументів на користь своєї точки зору мали ті вчені, які вважали, що вуличні, дільничні та квартальні комітети мають державну природу.
Водночас, представники обох груп розглядали вуличний, дільничний або квартальний комітет як “організацію, яка повинна слугувати такою, що зв’язує, ланкою між жильцями вулиці і радянськими громадськими організаціями” [16, c. 28].
Не було єдності і стосовно того, завдяки кому виникли такі органи самодіяльності. “Ініціатива створення цих груп належала домашнім господаркам – дружинам шахтарів” [2, c. 94]. Твердження щодо ініціативи створення вуличних комітетів є також дискусійним. У нормативних документах відповідної інформації не міститься, тому звернемося до доктринальних джерел. Деякі автори наполягають на тому, що вуличні комітети “виникають у порядку почину самих трудящих мас” [17, c. 20].
Інші дослідники зазначають: “Горлівка перша постановила організувати на всіх вулицях міста виборні вуличні комітети для керівництва всією роботою з благоустрою” [3, c. 5]. На сучасному етапі вже важко встановити, кому належала ініціатива створення вуличних, квартальних тощо комітетів – чи дійсно то була самоорганізація “знизу”, чи вдалою виявилася модель, запропонована територіальним мікроколективам “зверху”. Не викликає сумніву одне – у той період та пізніше, у кризових ситуаціях, державні органи використовували великі можливості, які “відкривають вміле використання активності трудящих мас міст” [18, с. 63].
Щоправда, навіть ті, хто вважав, що вуличні, квартальні тощо комітети мають не державну, а громадську природу, не заперечували, що ініціатива їхнього створення може належати державним органам, і, як правило, належить саме їм, а також що державні органи, переважно в особі місцевих рад, можуть керувати вуличними, квартальними тощо комітетами, навіть створюючи їхню ієрархічну структуру: “мірою розвитку і укріплення цієї нової форми масового залучення усіх трудящих у боротьбу за житло, будинок, вулицю, що є благоустроєними, вуличні комітети перетворяться у квартальні комітети із своїми – в межах кварталу – культурними осередками” [19, c. 21].
Формування вуличних, дільничних, квартальних тощо комітетів відбувалося трьома основними способами:
- Відповідно до першого, вони обиралися особами, які мали право голосу та проживали на відповідній території.
- Відповідно до другого варіанту, вуличні комітети обиралися на загальних зборах громадян, що мешкають у межах території, на якій комітет утворюється, та затверджуються президіями міськрад.
- Відповідно до третього, весь склад вуличних комітетів затверджувався органами державної влади – міською радою, її президією.
Такий підхід не був типовим, але він зустрічався. Вивчаючи та узагальнюючи досвід роботи вуличних комітетів, С. Р. відмітив, що інколи “вуличні комітети організуються та працюють як територіальні депутатські групи на чолі з депутатом ради, мають у своєму складі депутатів ради, які живуть на даній вулиці, і кращих активістів у галузі благоустрою. У містах та робочих селищах…, де з огляду на кількість депутатів ради неможливо мати вуличний комітет на правах територіальної депутатської групи, вуличні комітети організуються під керівництвом секції комунального господарства і благоустрою (у такому випадку головою вуличного комітету може бути активіст – не-депутат ради) [2, c. 95].
Розповідаючи про роботу комунальної секції Черкаської міської ради у 1937 році, П. Д. Срібний зазначає: “секція ухвалила – збільшити кількість квартальних комітетів. У постанові зазначається, хто з членів секції, де саме і до якого часу повинен провести відповідну роботу з організації квартального комітету. На наступних засіданнях виділені члени секції доповідали про виконання цього завдання, про склад квартальних комітетів” [20, c. 41]. Явним недоліком третього підходу було те, що у випадках створення вуличних, квартальних тощо комітетів в адміністративному порядку було неодноразово зафіксовано “випадки, коли комітети існують тільки на папері” [2, c. 99].
Узагальнення отриманої інформації дозволяє стверджувати, що вуличні тощо комітети мали повноваження усіх груп, які притаманні органам самоорганізації населення і на сучасному етапі (власні повноваження), а саме:
- повноваження, які стосуються активізації участі населення у роботі інститутів публічної влади;
- повноваження, які стосуються покращання міського середовища (як зовнішнього, так і внутрішнього).
1936–1937 роки, з огляду на публікації у періодичних виданнях того часу, можна вважати періодом занепаду вуличних, квартальних тощо комітетів. Про них згадують все менше, а якщо згадують, то переважно критикуючи місцеві ради за недостатню увагу до них, і, як наслідок, – за різке зменшення їхньої кількості. У 1936 році замість рубрик та статей про вуличні комітети, писем голів вуличних та квартальних комітетів, у періодичних виданнях з’являються письма стахановців, статті про стаханівський рух в житловому будівництві.
Держава в особі своїх органів зверталась до органів самоорганізації населення у кризових випадках, причому ці кризи були настільки глибокими, що сама держава не мала достатньо ресурсів для виходу з них. Тому, по-перше, ці органи не були у сучасному розумінні органами самоорганізації – тобто, їхнє створення прямо чи опосередковано ініціювала держава. По-друге, ці органи діяли під керівництвом та знаходились під тотальним контролем органів державної влади. Органами, які переважно “опікували” вуличні, квартальні, дільничні тощо комітети в СРСР були місцеві ради депутатів трудящих.
Проблеми, здолати які були в змозі допомогти вуличні тощо комітети, були переважно пов’язані із питаннями благоустрою. Ці комітети виникли у 1933 році, і згадки про них у нормативно-правових актах державних органів починають зустрічатися з 1934 року, але переважно в актах локального характеру. Положення чи закону, який би регулював їхній статус на рівні держави та / або суб’єкту федерації, ще не існує.
Що ж до відповідних нормативно-правових актів локального характеру, то їх зміст можна охарактеризувати як досить “хаотичний” з огляду на те, що питання щодо громадської чи державної природи вуличних, квартальних тощо комітетів, яке є дискусійним і досі, було таким з самого початку, з моменту виникнення цих комітетів.
Перспективи подальших розвідок у даному напрямку вбачаються у необхідності вивчення порядку роботи вуличних тощо комітетів у цей період та більш детального вивчення їхніх повноважень. На жаль, наявність обмежень до обсягу статті не дозволяє автору навести відповідні положення у цьому дослідженні.
Література
1. Ярославль – Головка. Соревнование на лучшее обслуживание рабочих (Передано по телеграфу) // Правда. – 1933. – 21 октября. – С. 1.
2. С. Р. О работе уличных комитетов // Советское строительство. – 1937. – №5. – С. 84 – 100.
3. Чугунов С. Уличные комитеты. Опыт работ уличных комитетов городов Московской области. – М.: Московский рабочий, 1935. – 31 с.
4. Газукина П. Уличные комитеты – организаторы культуры и благоустройства // Власть Советов. – 1934. – № 21. – С. 28–30.
5. Петухов П., Викторов В. Комитеты улиц – новая форма пролетарской демократии // Советское строительство. – 1935. – № 6. – С. 105–111.
6. Лепешкин А. И. Местные органы власти Советского государства (1921-1936 гг.). – М.: Государственное издательство юридической литературы, 1959. – 412 с.
7. Конкурсы советов на Украине // Советское строительство. – 1934. – № 7. – С. 104.
8. Гольдштейн Н. О соревновании советов в 1935 году // Советское строительство. – 1936. – № 3. – С. 48 – 55.
9. Антипин Г. А., Михалкевич В. Н. Уличные комитеты в городе и на селе. – М.: Московский рабочий, 1960. – 39 с.
10. Кирпичов В. Т. Замість засміченої околиці – квітучі вулиці // Радянська Україна. – 1937. – № 5. – С. 73-75.
11. Левковия М. О. Організаційно-масова робота рад по благоустрою // Радянська Україна. – 1935. – №4. – С. 15-17.
12. Валевский Н. Поход за культурный город // Социалистический город. – 1934. – № 3. – С. 5-8.
13. К. и С. Об уличных комитетах // Власть Советов. – 1937. – № 4. – С. 20-23.
14. Петухов П., Викторов В. Комитеты улиц – новая форма пролетарской демократии // Советское строительство. – 1935. – № 6. – С. 105-111.
15. Брук А. Массовые организации городских советов (в порядке обсуждения) // Советское строительство. – 1937. – № 6. – С. 68-72.
16. Турок С. Организовать массы на борьбу за культурную жизнь // Власть Советов. – 1934. – № 3. – С. 27-30.
17. Михайлов Г. Город и городской совет // Городской совет. Сборник статей. – М.: Издательство “Власть Советов” при Президиуме ВЦИК, 1935. – С. 3-26.
18. Теттенборк З. Задачи городского строительства в 1935 г. // Советское строительство. – 1935. – № 5. – С. 58–64.
19. Гайдуков Д. Предварительные выводы по конкурсам советов // Власть Советов. – 1934. – С. 21-22.
20. Срібний П. Д. Комунальна секція Черкаської міської ради // Радянська Україна. – 1937. – № 3. – С. 41.