Світлана Осадчук, доцентка кафедри фінансової та економічної політики ОРІДУ НАДУ при Президентові України.
Андрій Крупник, аналітик Асоціації сприяння самоорганізації населення, доцент кафедри публічного управління та регіоналістики ОРІДУ НАДУ при Президентові України.
Формування базового рівня місцевого самоврядування: чого вже вдалося досягти
Перше півріччя 2020 року видалося «гарячим» для органів місцевого самоврядування. На завершальний етап виходять процеси децентралізації, реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. І хоча з 2015 по 2019 роки в Україні було створено більше 1 000 об’єднаних територіальних громад, реформа децентралізації залишається одним із пріоритетних завдань 2020 року. І, безумовно, ключовим є питання формування базового рівня місцевого самоврядування.
Протягом січня-травня 2020 року тривала робота з підготовки та узгодження перспективних планів областей. Процес обґрунтування і створення фінальних перспективних планів проходив досить непросто, оскільки кожна область має свою специфіку, пов’язану з історичними, етнічними, географічними особливостями, а також з інтересами бізнес- та політичних еліт. При цьому при формуванні майбутніх ОТГ головним визначався принцип – спроможна громада має ефективно вирішувати всі питання місцевого значення.
На теперішній час КМУ затвердив перспективні плани формування територій громад усіх областей, які покривають 100% їх території. Відповідно до цих перспективних планів передбачається створення понад 1 470 спроможних громад. Зокрема, Перспективний план формування територій громад Одеської області, який було затверджено розпорядженням КМУ від 27 травня 2020 р. № 623-р, передбачає створення 92 спроможних об’єднаних територіальних громад.
Ліквідація чинних районів: що маємо наразі
12 червня 2020 року КМУ схвалив розроблений Мінрегіоном проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань діяльності та організації органів державної влади, органів місцевого самоврядування у зв’язку із утворенням (ліквідацією) районів». Законопроєкт спрямований на врегулювання процесу реорганізації місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в Україні у разі утворення та ліквідації районів.
Проєкт закону, зокрема, пропонує врегулювати питання правонаступництва майна, прав та обов’язків районних рад ліквідованих районів, завершення повноважень та правонаступництва органів місцевого самоврядування в разі затвердження територій територіальних громад за рішенням КМУ. Також пропонується уповноважити Уряд утворювати та ліквідовувати місцеві (районні) державні адміністрації. Проєкт цього закону також визначає особливості державної реєстрації органів місцевого самоврядування в умовах зміни адміністративно-територіального устрою, а також особливості найменування адміністративно-територіальних одиниць.
17 липня Верховна Рада України своєю постановою затвердила 136 укрупнених районів, до складу яких включено території нинішніх 490 районів та 149 міст обласного значення.
Проблеми і складнощі у змінах адміністративно-територіального устрою
Ухвалення вищезазначених рішень Кабміну та ВРУ окреслює ряд проблемних питань. Зокрема:
- значними залишаються диспропорції між адміністративно-територіальними одиницями за чисельністю населення. Як правило, майбутні райони, до складу яких входитимуть міста обласного значення, – це обласні центри, які за чисельністю населення значно перевищуватимуть інші райони. Так, наприклад, різниця в чисельності населення в Одеській області між найбільшим (Одеським районом – 1 375 тис. осіб) і найменшим (Роздільнянським районом – 104,2 тис. осіб) становить 13 разів;
- включення міст обласного значення до складу районів може ускладнити систему управління територіями цих міст, адже додатково на цих територіях діятимуть нові органи – районна рада та районна адміністрація;
- чітко не прописані повноваження районних рад та районних адміністрацій, які функціонуватимуть у новому форматі. Передбачається, що частина повноважень районних рад та районних державних адміністрацій перейде до об’єднаних громад. Тому необхідно чітко зазначити повноваження органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, що функціонуватимуть на районному рівні, – задля уникнення дублювання функцій або пробілів у сферах відповідальності.
Чому слід розмежовувати доходи та видатки бюджетів районів і територіальних громад
В ході децентралізації було утворено нову ланку місцевих бюджетів, а саме – бюджети ОТГ. Необхідно чітко розмежувати доходи і видатки між бюджетами районів і територіальних громад, враховуючи, що бюджети ОТГ мають більші можливості. Адже ці громади набувають функцій, повноважень та фінансових ресурсів на рівні міст обласного значення.
Однією з основних переваг вважається отримання ОТГ 60 % податку на доходи фізичних осіб (ПДФО), який є основним джерелом наповнення бюджетів. Було також розширено джерела формування доходів місцевих бюджетів за рахунок: зміни нормативів зарахування ПДФО; зарахування плати за надання адміністративних послуг місцевого значення до місцевих бюджетів; збільшення нормативу зарахування екологічного податку; зарахування єдиного податку до загального фонду місцевих бюджетів; розширення бази оподаткування майнових податків.
Бюджети ОТГ перейшли на прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом і почали отримувати дотації та субвенції. Для ОТГ також передбачена передача земель із державної власності у їхню комунальну власність.
Як свідчать статистичні дані, запроваджені у 2015 році перші кроки фінансової децентралізації забезпечили суттєве зростання місцевих бюджетів. Так, якщо до реформи, у 2014 році, власні доходи загального фонду місцевих бюджетів складали 68,6 млрд грн, то вже у 2015 році – 98,2 млрд грн, у 2016 році – 146,6 млрд грн, у 2017 році – 192,7 млрд грн, у 2018 році – 234,1 млрд грн, а у 2019 – 275 млрд грн. Тобто, зростання власних доходів загального фонду місцевих бюджетів за період 2014-2019 років склало 4,3 рази.
Вищенаведене свідчить, що в напрямку фінансової децентралізації було здійснено вагомі кроки. І тому необхідним є встановлення доходів і видатків для бюджетів новостворених сільських, селищних, міських громад в обсягах, які були у містах обласного значення та ОТГ.
Які передбачені фінансові інструменти реалізації адміністративно-територіальної реформи
Завершення реформування адміністративно-територіального устрою потребує внесення відповідних змін до бюджетного законодавства, оскільки чинна редакція Бюджетного кодексу України визначає однаковий склад доходів і видатків як для районних бюджетів, так і для бюджетів міст обласного значення та ОТГ. Тому нагальним є остаточне визначення фінансової основи громад – доходів та видатків новоутворених сільських, селищних, міських рад.
На розгляді у Верховній Раді знаходиться розроблений за участі Асоціації міст України проєкт Закону України від 09.06.2020 № 3614 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо приведення у відповідність положень бюджетного законодавства у зв’язку із завершенням адміністративно-територіальної реформи».
Відповідно до законопроекту, доходи і видатки між бюджетами районів та територіальних громад розмежують. Передбачається встановлення доходів і видатків для новостворених громад (бюджетів місцевого самоврядування) в обсягах, які були у міст обласного значення та ОТГ. Районні бюджети пропонується виключити із системи горизонтального вирівнювання, тобто вони не отримуватимуть базової дотації.
Натомість пропонується формування районних бюджетів шляхом отримання доходів від районної комунальної власності: податку на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності, засновником яких є районна рада; орендної плати за користування майном, що перебуває в комунальній власності, засновником якого є районні ради; орендної плати за водні об’єкти.
Щодо делегованих повноважень, які будуть визначені секторальними законами, ще тривають консультації. Розглядаються наступні пропозиції щодо фінансування на районному рівні: підтримка освіти (спеціальна загальна середня освіта); підтримка охорони здоров’я (підтримка та розвиток закладів охорони здоров’я вторинного рівня); культура та фізична культура на районному рівні.
Основне, на чому робиться наголос, – територіальні громади повинні бути незалежними від адміністративного та фінансового впливу органів влади районного рівня.
Передбачається, що основними доходами органів місцевого самоврядування залишатимуться: податок на доходи фізичних осіб 60 %; місцеві податки і збори; акцизний податок; доходи від використання комунального майна; плата за надання адміністративних послуг, трансферти.
Отже, бюджети 1 470 територіальних громад, очевидно, будуть мати прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом. 15 липня 2020 р. Верховна Рада України прийняла такий законопроект у першому читанні.
Логічно було би Постанову Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів» (№ 3650) прийняти одночасно, в одному пакеті, зі змінами до Бюджетного кодексу (законопроєкт № 3614). Але на теперішній час цей законопроєкт прийнятий тільки в першому читанні.
До 15 вересня 2020 року Уряд має подати до Верховної Ради України проєкт Закону про Державний бюджет України на 2021 рік, який, у свою чергу, вже має розроблятися з урахуванням норм законопроєкту № 3614. Адже саме цей документ передбачає законодавче закріплення за сільськими, селищними, міськими громадами належної ресурсної бази для здійснення повноважень на новій територіальній основі, фактично закріплює певні фінансові гарантії.
У разі не прийняття законопроєкту № 3614 до зазначеної дати, Державний бюджет і місцеві бюджети формуватимуться з урахуванням положень, передбачених чинним Бюджетним кодексом, що означатиме і надалі фактичну залежність громад від районних бюджетів.
Крім того, поки що немає чіткого розуміння, яким чином у зв’язку із ліквідацією (утворенням) районів будуть реорганізовані місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування – районні ради. Адже вони передбачені чинною Конституцією України, а отже діятимуть і далі на рівні нових районів. Зміни можливі тільки після внесення відповідних змін до Основного Закону.
Безперечно, чітке розмежування доходів і видатків між відповідними рівнями місцевих бюджетів сприятиме посиленню фінансової незалежності територіальних громад і створить умови для реалізації їх економічних ініціатив.