Олексій Колесников, аналітик Асоціації сприяння самоорганізації населення
Законопроект № 4742 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо статусу старости села, селища» в листопаді був розглянутий у профільному парламентському комітеті та підготовлений до другого читання на сесії ВРУ.
Ще влітку експерти Асоціації сприяння самоорганізації населення вивчили цей законопроект та дійшли висновку, що з одного боку, він заповнює низку прогалин у законодавчому регулюванні діяльності старост, проте з іншого, містить окремі положення, які, навпаки, можуть негативно вплинути на функціонування цього інституту. Відтак, Асоціація надіслала до профільного Комітету Верховної Ради України свої пропозиції щодо доопрацювання тексту проекту.
Як же змінився законопроект № 4742 між двома читаннями, та якою мірою враховані рекомендації Асоціації? Та чи сприятимуть ці зміни ефективному функціонуванню інституту старост в об’єднаних громадах?
Насамперед у новій редакції впадає в очі принципово нове тлумачення поняття старостинського округу, яке має більш чітко визначити територіальну основу діяльності старост. Згідно попередньої редакції, під цим терміном мали розумітися населені пункти (села, селища), що перебували на території юрисдикції ради сільської, селищної територіальної громади, яка увійшла до складу об’єднаної територіальної громади. При цьому зазначалося, що на території юрисдикції ради територіальної громади села, селища, міста, яке стало адміністративним центром ОТГ, старостинський округ не утворюється.
Асоціація звертала увагу на нечіткість такого формулювання, через що села і селища, які до об’єднання входили в одні громади з нинішніми адмінцентрами ОТГ, могли також втратити право обирати старост. Адже серед них є чимало доволі великих населених пунктів, які потребують такого представництва.
У редакції до другого читання старостинський округ визначається по-іншому: як частина території об’єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», на якій розташовані один або декілька населених пунктів (сіл, селищ), крім адміністративного центру об’єднаної територіальної громади, визначена сільською, селищною, міською радою з метою забезпечення представництва інтересів жителів такого населеного пункту (населених пунктів) старостою.
Наведене визначення виглядає цілком прийнятним. Воно надає самим громадам певну свободу дій при формуванні старостинських округів і водночас усуває ризики, які містилися в попередній редакції.
Другий важливий момент – старости залишаються членами виконавчих комітетів місцевих рад за посадою. У первинній редакції законопроект № 4742 пропонував зробити членство старост у виконкомах факультативним та віддати вирішення цього питання на розсуд місцевим радам. Однак під час розгляду проекту в першому читанні це положення було змінене.
Асоціація сприяння самоорганізації населення також категорично наполягала на обов’язковому членстві старост у виконкомах, оскільки це важлива гарантія, необхідна їм для виконання функції представництва інтересів.
У новій редакції загалом зберігся і пропонований раніше перелік повноважень старост, який значно ширший за визначений у чинній редакції Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Хоча деякі формулювання були змінені.
Наприклад, із тексту законопроекту виключено обов’язок старост сприяти діяльності депутатів місцевої ради. Експерти Асоціації звертали увагу розробників на те, що будучи посадовою особою місцевого самоврядування, староста повинен брати участь в організації виконання рішень ради, її виконавчого комітету та голови. Однак зобов’язувати старост сприяти діяльності окремих депутатів місцевої ради некоректно. Адже депутати реалізують представницьку владу не одноосібно, а через колективний орган – раду, і при цьому можуть бути обрані від округів, що лежать поза межами території юрисдикції старост.
У попередній редакції перед старостами також ставилося широке коло завдань щодо здійснення в межах своїх старостинських округів моніторингу стану довкілля, об’єктів соціальної та комунальної інфраструктури, правопорядку, а також стану дотримання прав і законних інтересів жителів у сфері соціального захисту, культури, освіти, спорту, туризму, житлово-комунального господарства, реалізації їх права на працю, медичну допомогу.
У новій редакції замість усіх цих завдань на старост пропонується покласти лише два основних: (1) участь у здійсненні контролю за використанням об’єктів комунальної власності, розташованих на території відповідного старостинського округу; (2) участь у здійсненні контролю за станом благоустрою відповідного села, селища. Власне, таке звуження є виправданим: краще зосередитися на ключових сферах, але забезпечити реальний контроль, ніж імітацію.
Позитивним моментом є те, що на відміну від першої редакції законопроекту, яка містила виключний перелік повноважень старости, у новій редакції з’явився пункт, згідно з яким староста може здійснювати й інші повноваження, визначені законами. Тобто можливе наділення старост в перспективі додатковими повноваженнями.
Водночас так і не була врахована пропозиція Асоціації щодо надання радам ОТГ права делегувати старостам окремі повноваження виконавчих органів ради ОТГ за умови їх чіткого визначення у Положенні про старосту. Потреба в такому делегуванні може виникати, наприклад, у великих громадах, де окремі адміністративні послуги можуть надаватися старостами значно якісніше, ніж самими виконавчими органами.
Найбільшим розчаруванням нової редакції законопроекту стало суттєве «пом’якшення» норми щодо участі старост в управлінні та розпорядженні майном ОТГ. У первинній редакції пропонувалося закріпити повноваження старост погоджувати проекти рішень місцевої ради, які стосуються майна територіальної громади, розташованого на території відповідних старостинських округів. Натомість, згідно редакції до другого читання староста зможе лише брати участь у підготовці таких проектів рішень. Тобто механізми врахування позиції старост чітко не визначені.
У цьому контексті варто відзначити, що в деяких об’єднаних громадах повноваження старост погоджувати проекти рішень місцевої ради щодо майна вже сьогодні прописане у статутах територіальних громад і положеннях про старост. Закріплення його в законодавстві дозволило би поширити відповідну практику на всі об’єднані громади України і тим самим закласти дієвий механізм стримувань і противаг між центром та периферією ОТГ. Однак для цього необхідно повернутися до попереднього формулювання цієї норми законопроекту, яке передбачає чіткий механізм участі старости.
Порівняно з першим читанням положення щодо підзвітності та відповідальності старост у законопроекті майже не змінилися. Зокрема, передбачається, що староста зобов’язаний не рідше одного разу на рік звітувати про свою роботу перед жителями відповідних сіл, селищ на відкритій зустрічі з громадянами. А на вимогу не менше половини депутатів сільської, селищної, міської ради староста інформує раду про свою роботу (у попередній редакції йшлося саме про обов’язок старости прозвітувати, а зараз формулювання дещо пом’якшилося).
У новій редакції також визначається виключний перелік підстав для дострокового припинення повноважень старости. В чинному законодавстві поки ці підстави не прописані. Сам перелік зазнав незначних технічних правок порівняно з першим читанням.
Особливе значення в цьому контексті має запровадження механізму відкликання за народною ініціативою, яке надає виборцям серйозний важіль контролю за діяльністю старост. Завдяки цьому староста перестане бути єдиною виборною посадою в системі місцевого самоврядування, що не підпадає під процедуру відкликання.
Водночас у законопроекті № 4742 збереглася дискусійна норма, згідно з якою повноваження старости можуть бути достроково припинені за рішенням сільської, селищної, міської ради, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. При цьому відповідне рішення рада приймає таємним або відкритим голосуванням більшістю голосів від її загального складу.
Основна небезпека цієї норми полягає у тому, що вона закладає підвалини для фактичного підпорядкування старост місцевій раді ОТГ, що неодмінно знижуватиме їх спроможність ефективно захищати інтереси периферійних населених пунктів. Більш того, в разі ухвалення цієї норми, колективний орган, обраний всією об’єднаною громадою, отримає право припиняти повноваження посадової особи, обраної лише частиною цієї громади. В асиметричних ОТГ це може призвести до повного домінування адміністративних центрів та дискримінації периферії.
Таким чином, доопрацювання законопроекту № 4742 між першим і другим читаннями загалом пішло йому на користь. З нього зникла низка нечітких і дискусійних положень, а сам законопроект став «стрункішим». Разом із тим, окремі неоднозначні норми все ще залишилися, і до них додалися деякі нові. Все це дозволяє висловити такі рекомендації щодо розгляду законопроекту в другому читанні:
- Частину другу статті 54-1 Повноваження старости доцільно доповнити пунктом 14 такого змісту: «здійснює інші делеговані сільською, селищною, міською радою повноваження виконавчих органів відповідної ради, визначені Положенням про старосту».
- Пункт 8 частини другої статті 54-1 Повноваження старости доцільно викласти в первинній редакції: «погоджує проекти рішень сільської, селищної, міської ради, що стосуються майна територіальної громади, розташованого на території відповідного старостинського округу».
- Зміни до статті 26 Закону «Про місцеві самоврядування в Україні» щодо виключних повноважень місцевої ради варто доповнити пунктом: «делегування старостам повноважень виконавчих органів сільської, селищної, міської ради».
- Виключити із законопроекту № 4742 частину другу статті 79-1: «Повноваження старости можуть бути достроково припинені за рішенням сільської, селищної, міської ради якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Рішення про дострокове припинення повноважень старости рада приймає таємним або відкритим голосуванням більшістю голосів від загального складу ради».
Публікацію здійснено в межах Ініціативи з розвитку аналітичних центрів, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні (SIDA).