Чому буксує в Україні реформа місцевого самоврядування?

Контекст сучасної реформи

Нинішня адміністративно-територіальна реформа – це четверта спроба модернізації системи влади за період незалежності України. Попередні спроби робились в 1998-2000, 2004-2006 та 2010-2011 роках.

В 1998 році, під час першої спроби, указом Президента було затверджено Концепцію адміністративної реформи та першочергові заходи щодо її проведення, а в 1999 році – Схема організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади.

Але при цьому чітко не були визначені механізми передачі функцій ліквідованих органів новим. Реформування системи управління пішло за принципом «є проблема – створюємо орган для її вирішення». У результаті виникло дублювання і паралелізм у роботі реформованих органів влади.

В ході другої спроби реформування влади у 2004-2006 роках усе було розпочато з «чистого аркуша». Колишні напрацювання і негативний досвід реформ до уваги прийняті не були. Реформа проводилась методом проб і помилок і в результаті не призвела до оптимізації системи органів влади.

Третя спроба реформ була зроблена центральною владою в 2010 році в умовах адміністративного монополізму однієї політичної сили. Але і ця реформа проходила за доволі заплутаним сценарієм.

Так, у грудні 2010 року Президент своїм указом в терміновому порядку перетасував, перейменував і звузив повноваження міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ). Лише після цього він створив робочу групу для аналізу проектів положень, підготовки висновків щодо оптимізації повноважень і функцій ЦОВВ. Було затверджено Типове положення про міністерство і центральний орган виконавчої влади. Тобто, лише в кінці 2010 року розпочалась робота, яку треба було зробити до початку реформування.

На думку експертів, під час трьох попередніх спроб реформа «не пішла» через серйозні прорахунки. Адже не була проведена робота по мотивуванню населення та очільників органів влади нижчого рівня; не була створена оргструктура для розробки і впровадження адміністративної реформи на загальнодержавному та місцевому рівнях; не було проведено комплексного функціонального обстеження органів влади для виявлення неефективних функцій, дублювання, паралелізму; не була розроблена оптимальна схема взаємодії органів влади усіх рівнів, виходячи з балансу децентралізації і централізації повноважень.

Крім того, в Україні з часу введення Конституції так і не був прийнятий базовий закон про адміністративно-територіальний поділ, який би чітко визначив механізми зміни адміністративно-територіального устрою. Тому досі з цих питань звертаються до чинного поки що в Україні Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 р. «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР».

Розробники четвертої спроби реформи, начебто, врахували недоліки попередніх невдач, і використавши усі наявні на той момент напрацювання, запропонували уряду чергову Концепцію реформи [1].

Згідно із згаданою Концепцією і розробленою пізніше КМУ Методикою формування спроможних територіальних громад [2], реформу адміністративно-територіального устрою в Україні планується провести у два етапи:  1) підготовчий, на якому здійснюється розробка обласними адміністраціями перспективних планів формування територій громад (далі – Перспективних планів), їх схвалення обласними радами та затвердження Кабінетом Міністрів України; 2) об’єднання громад відповідно до затверджених Перспективних планів.

Оцінка реального перебігу процесу реформи

Розробку та схвалення Перспективних планів було заплановано завершити до 1 червня 2015 року, що пояснювалось необхідністю підготовки до місцевих виборів восени 2015 року. В тих областях, де обласні ради встигли схвалити Перспективні плани до цього терміну, громади згідно з постановою Кабінету Міністрів України[3] можуть отримати кошти на інфраструктурні проекти із Державного регіонального фонду.

Однак, до 1 червня тільки в чотирьох із 24 областей України були схвалені Перспективні плани; рішеннями обласних рад – у Дніпропетровській, Житомирській та Хмельницькій областях, розпорядженням голови військово-цивільної адміністрації – у Донецькій області.

Трохи пізніше, 5 червня схвалила перспективний план Херсонська обласна рада, у Луганській області Перспективний план був схвалений розпорядженням голови військово-цивільної адміністрації 10 червня, у Миколаївській області обласна рада схвалила Перспективний план 12 червня.

Згідно з цими планами, у Дніпропетровській області планується утворити 89 громад замість 348, тобто скоротити їх чисельність вчетверо, у Житомирській – 59 замість 631 (в одинадцять разів), у Хмельницькій – 54 замість 625 (у дванадцять разів), у Херсонській – 43 замість 298 (у сім разів), у Миколаївській області – 32 замість 313 (майже у десять разів).

В інших областях на початок червня 2015 року проекти Перспективних планів або знаходились на етапі громадського обговорення, або були повернуті обласними радами на подальше доопрацювання в ОДА з наступним обговоренням у громадах.

Таким чином, можна стверджувати, що перший етап реформи проходить складно та розтягується в часі. Тому поки що, судячи по всьому, переважна більшість громад не отримає фінансове стимулювання із Державного регіонального фонду.

Сутність реформи публічної влади в Україні

Що таке адміністративна реформа? Публічні службовці її розуміють як перерозподіл між рівнями влади повноважень, функцій, відповідальності і фінансових ресурсів. Але при цьому іноді забувають про головне призначення влади – створювати умови для реалізації людьми своїх прав та інтересів, для допомоги тим, хто її потребує. І головне: в ході реформи повинен бути реалізо-ваний головний принцип: «Не люди для держави, а держава для людей».

Тому процес об’єднання територіальних колективів не можна планувати і оцінювати лише з позицій економічної, географічної або управлінської доцільності, як це намагаються робити окремі технократично налаштовані «батьки реформ».

Крім того, децентралізація – це не тільки передача частини повноважень на нижчий рівень управління «зверху вниз». Це ще й генерування ініціативи «знизу вгору». І солідарна відповідальність усіх рівнів влади перед людьми.

Європейська вимога до реформованої влади – додержання принципу субсидіарності, при якому забезпечується реалізація якомога більшого обсягу управлінських повноважень на якомога нижчому рівні управління за умови забезпечення належної ефективності.

Досвід інших країн, зокрема Польщі, на який орієнтується нинішня модель реформування місцевого самоврядування в Україні, свідчить, що адміністративну і адміністративно-територіальну реформи треба проводити одночасно. Розуміючи, що перша спрямована на реформування та впорядку-вання функцій і структур органів управління, а друга – на формування раціональної та ефективної системи територіальної організації життя громад.

На, жаль, те, що зараз відбувається в Україні, досить далеко від досвіду Польщі. Адже, саме територіальну громаду в Польщі зробили базисом і законодавчо передали їй повноваження та левову частку ресурсів – там десь 90% проблем вирішуються на рівні територіальних громад.

Крім того, Польща за роки реформи місцевого самоврядування із 17 млрд доларів, витрачених на реформу з центрального та місцевих бюджетів, а також із міжнародних фондів та європейських інституцій, значну частину коштів витратила на просвітницьку роботу – на тренінги, семінари, навчання з розробки стратегій. Щоб люди розуміли, що реформи дадуть і в якій формі будуть ефективними.

Кожний житель має розуміти, що тільки від його активної позиції залежить перспектива розвитку територіальної громади. І цю позицію треба демонструвати не тільки під час виборів депутатів місцевих рад, а й увесь час брати участь у формуванні та реалізації місцевої політики.

Слід визнати, що реформа місцевого самоврядування – це не самоціль і не данина моді. Це пошук ефективного формату діяльності влади і громади на місцевому рівні, який базується на їхній співпраці. Саме ця співпраця має забезпечити позитивну динаміку розвитку і врешті завершується підвищенням соціальних стандартів, покращенням інфраструктури та добробуту людей.

Аналіз публікацій в регіональних та центральних ЗМІ на тему об’єднання територіальних громад та аналіз обговорень Перспективних планів на сесіях обласних та районних рад показав, що причинами спротиву громад та буксування реформи найчастіше називаються:

– недостатня інформованість населення, сільських і селищних голів, працівників РДА про суть та перспективи реформи;

– формування обласними адміністраціями Перспективних планів без проведення необхідних обговорень в громадах із порушенням принципу добровільності;

– недостатнє врахування при формуванні Перспективних планів етнічно-культурної, релігійної специфіки громад в районах компактного розселення етнічних меншин та релігійних общин;

– занепокоєння окремих сільських громад та сільських голів щодо об’єднання сіл навколо великих міст, оскільки це може призвести до неврахування їх інтересів та подальшого занепаду приєднаних громад;

– ускладнення доступу громадян до адміністративних та соціальних послуг після об’єднання громад та ін.

Існуючий інформаційний вакуум створює умови для спекуляцій, дезінформації та, іноді, залякувань територіальних громад політичними силами, деякими сільськими і міськими головам, які не зацікавлені у проведенні реформи.

Аналіз також показав, що в усіх областях України тривають жваві дискусії щодо наявних проблем та перспектив адміністративно-територіальної реформи. В ці дискусії залучені переважно міські та сільські голови, депутати міських та сільських рад, чиновники обласних адміністрацій та подекуди – Мінрегіону, депутати Верховної Ради України, громадські активісти, експерти.

Однак, проблемним моментом є те, що сьогодні складно виявити ставлення саме громад до процесу об’єднання. Від імені громад реформи коментують сільські та міські голови, депутати. Однак, існує достатньо висока вірогідність необ’єктивності оцінок цих представників громад.

А за відсутності законодавчо врегульованої процедури проведення місцевого референдуму, загальних зборів та конференцій оцінити волевияв-лення членів громад щодо перспектив об’єднання сьогодні практично неможливо.

Крім того, через відсутність унормованих процедур внесення місцевих ініціатив на розгляд органів місцевого самоврядування та ініціювання громадських слухань існує проблема фактичної неспроможності громадян самостійно ініціювати обговорення об’єднання із сусідніми громадами.

Наявність таких процедур є важливою та актуальною, оскільки у разі виникнення саботажу з боку місцевих органів самоврядування самі громади могли би в порядку місцевої ініціативи вносити на розгляд міських та сільських рад свої пропозиції щодо об’єднання. Зараз же вони по суті стають заручниками своїх представників при владі.

Таким чином, сьогодні фактично спостерігається ситуація, коли доля адміністративно-територіальної реформи залежить від рівня професійності та відповідальності службовців уряду і обласних адміністрацій та бажання або небажання міських та сільських голів приєднуватись до процесу реформування.

Треба розуміти також усю небезпеку втрати громадами своєї історичної, культурної, ментальної ідентичності під час такої «кавалерійської колективізації». І не дивно, що люди, які звикли цінувати свій життєвий уклад, шанувати назву свого села, де народились, де поховані їхні діди і прадіди, не погодяться це втратити.

І не випадково, що у більшості регіонів обласні ради провалюють спроби адміністрацій «протягнути» сирі, не погоджені громадами плани об’єднання.

За цих умов деякі найбільш «гарячі голови» організаторів об’єднання громад готові нехтувати принципом добровільності цього об’єднання і виношують плани зробити цю реформу примусово, «швидко і правильно».

Але така ситуація є небезпечною, оскільки в країні з достатньо високим рівнем протестної активності, який спостерігається з кінця 2013 року, ризиковано проводити серйозні адміністративно-територіальні зміни без їх ґрунтовного обговорення та схвалення в громадах.

Тому невиважені реформаторські кроки на тлі складної соціально-економічної та політичної ситуації в країні можуть спричинити по-перше, дискредитацію самих реформ, а по-друге, – масштабні акції протесту, які призведуть до загальної дестабілізації ситуації у країні.

Що треба зробити для покращення ситуації

В сучасних умовах, коли: нормативна база реформи залишається фрагментарною і неповною; інформування населення про реформи ведеться слабо; коли участь громадськості у формі місцевих референдумів, загальних зборів, конференцій, місцевих ініціатив, громадських слухань заблокована відсутністю нормативної бази; коли ані про розробку спільних стратегій розвитку об’єднаних громад, ані про моніторинг процесу об’єднання взагалі не йдеться в урядовій Методиці (вона обмежується лише етапом розробки і схвалення Перспективних планів), пропонується:

По-перше. Якнайшвидше прийняти у новій редакції Закон «Про органи самоорганізації населення» (реєстр. № 2466), який спрощує процедури створення органів самоорганізації населення (ОСНів) і удосконалює умови їхньої діяльності та співпраці із місцевою владою. Прийняття цього законопроекту передбачено також Планом законодавчого забезпечення реформ в Україні, затвердженого Верховною Радою України 4 червня 2015 року.

По-друге. Для забезпечення легітимного врахування думки громадськості при вирішенні питань місцевого значення та адекватного розподілу між владою і громадою відповідальності за ухвалені рішення прийняти Закон України «Про загальні збори (конференції) членів територіальних громад за місцем проживання» (реєстр. № 2467). Цей закон має розширити повноваження загальних зборів, чітко визначити принципи і процедури їх проведення та врегулювати порядок проведення конференцій. Значення цього закону ще більше зростає саме зараз, в умовах відсутності закону про місцевий референдум.

По-третє. Для захисту по суті беззахисних громад сіл і селищ, що об’єднуються, треба активізувати створення в них органів самоорганізації населення як запобіжників порушення прав цих спільнот. Ці органи могли б узяти на себе також певний тягар роботи з налагодження життя в об’єднаних громадах.

По-четверте. Слід повсюдно ініціювати розробку Статутів територіальних громад, де їх немає, та внесення необхідних змін до чинних Статутів, а також прийняття Положень що врегульовують процедури застосування механізмів громадської участі. Треба також адаптувати регламенти діяльності місцевих рад та органів виконавчої влади до умов розширення участі громадськості.

По-п’яте. Службовці, політичні і громадські лідери повинні в своїх регіонах активно співпрацювати із створеними у кожній області офісами реформ, які мають стати посередниками, організаторами та координаторами дій усіх суб’єктів, причетних до проведення реформи. Для цього їм треба надати відповідного статусу, затвердити про них положення на урядовому рівні та розподілити функції між ними та облдержадміністраціями, які, за законом, є відповідальними за хід реформ.

Сприяти об’єднанню громад має також введення в усіх ОДА та в Київській міській державній адміністрації посад заступників голови адміністрації з впровадження реформи у сфері місцевого самоврядування.

По-шосте. При формуванні об’єднаних громад потужним «попутним вітром» має стати спільне формування стратегій і планів соціально-економічного розвитку цих громад з використанням усіх нових можливостей, що дає це об’єднання, із залученням додаткових фінансових, матеріальних та інших ресурсів самих громад. Слід повною мірою використати можливості прийнятого у 2014 році Закону «Про співробітництво територіальних громад» для налагодження тісної співпраці між громадами до об’єднання, а також між об’єднаними громадами.

По-сьоме. Регіональним офісам реформ, обласним та районним державним адміністраціям треба активізувати створення просвітницько-агітаційних мобільних груп, які мають забезпечити постійні комунікації з громадськістю, з представниками міських, сільських і селищних рад. До складу цих груп слід запрошувати людей, що займаються публічною діяльністю, проводити з ними відповідну методичну роботу і регулярний обмін досвідом.

Для сприяння успішному проходженню усіх етапів об’єднання громад та знаходження балансу інтересів його учасників, а також для стимулювання активної участі громадськості в розвитку реформованих громад, ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» створює мережу громадського супроводу реформ на базі діючої мережі регіональних ресурсних центрів з розвитку самоорганізації та інших форм місцевої демократії.