Аналітик Асоціації розповіла про правові упущення адміністративно-територіальної реформи

Ефективна адміністративно-територіальна реформа не буде можливою без повного комплекту дієвих, професійно підготовлених та узгоджених між собою законів. Без цього є дуже велика вірогідність затягнення проведення реформи, значного спротиву з боку населення, місцевої влади і, навіть, її провалу.

На думку аналітиків ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення», зараз вже можна казати про низку упущень та проблем на базовому, нормативному рівні проведення реформи.

Розгляньмо, як запропонована технологія реформи відповідає чинному законодавству України та реальному досвіду.

1) Неузгодженість норм Закону щодо добровільного об’єднання громад з Конституцією України

В Основному Законі розділ 11 присвячений місцевому самоврядуванні, де частина перша статті 140 визначає місцеве самоврядування як «право територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Чітко визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади і вичерпно перераховано суб’єкти цього права: жителі села; добровільне об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, жителі селища, жителі міста.Аналогічна норма міститься і в статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

А в Законі України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» вжейдеться про добровільне об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст. Про добровільне об’єднання громад селищ та міст в Конституції України та Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» поки нічого не сказано.

Тому, відповідно до базового законодавства, якщо жителі села і селища, чи села, селища і міста добровільно об’єднаються, виходить, таке об’єднання не наділяється правом місцевого самоврядування. Поки що, щоб діяти у правовому полі, об’єднуватися можуть лише жителі сіл.

Реформаторам логічно було би спочатку внести відповідні зміни до Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в часті визначення адміністративного територіального устрою України.

Можливо, варто звернутися до Конституційного Суду України з питанням щодо відповідності Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» Конституції України. 

2) Можливість участі самих жителів у процесі добровільного об’єднання територіальних громад.

Відповідно до ст. 5 Європейської хартії місцевого самоврядування , яка набрала чинності в Україні в 1998 році, «зміни територіальних кордонів місцевих влад не можуть здійснюватись без попереднього з’ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом».

Відповідно до Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад», рішення про підтримку об’єднання громад, окрім місцевих рад, можуть приймати самі мешканці на місцевому референдумі. Однак зараз закону про місцеві референдуми немає, а у Верховній Раді України навіть відсутній законопроект, що має регулювати питання його проведення.

Але проведення референдуму для з’ясування думки жителів за цим  Законом не є обов’язковим. Натомість передбачено обов’язкове проведення «громадських обговорень». При цьому місцевим радам надано право самостійно обирати форму та порядок їх проведення.

Є обґрунтована підозра, що у громадському обговоренні візьме участь лише невелика частина жителів територіальної громади, а думка решти не буде представлена.

Ці обговорення можуть повторювати існуючу хибну практику проведення громадських слухань: зібрали людей, поставили перед фактом, дали можливість висловити зауваження, «вмотивовано» їх відхилили або взагалі проігнорували, а на виході місцева рада має відмітку – рішення прийняте за демократичною процедурою громадської участі. Така практика спотворює саму ідею добровільного об’єднання територіальних громад.

Проводити «громадські обговорення» так, щоб вони були легітимними, потрібно у вигляді загальних зборів (конференцій) членів територіальних громад. Адже поки що поняття «громадські обговорення» ніяк законодавчо не розкрите і не закріплене.

Виходом на шляху вирішення цієї проблеми є прийняття Закону України «Про загальні збори (конференції) членів територіальних громад за місцем проживання» , який чітко визначає та розширює повноваження загальних зборів, визначає принципи та процедури їх проведення, регулює порядок проведення конференцій. Такий законопроект вже поданий та зареєстрований у Верховні Раді України (№ 2467).

Судова практика теж вказує на необхідність урегулювання на законодавчому рівні порядку проведення загальних зборів. Стаття 3 Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженого ще Постановою Верховної Ради України в 1993 році, передбачає, що збори є правомочними за наявності на них більше половини громадян, які проживають на відповідній території і мають право брати участь у зборах, а в разі скликання зборів (конференції) представників громадян – не менш як двох третин представників відповідних територіальних утворень.

Звісно, провести правомочні загальні збори навіть невеликого села (800 – 1 000 мешканців) дуже складно, а процедура обрання представників на конференцію у більшості громад України неврегульована. Наприклад, у місті Мена, що у Чернігівській області, на загальні збори прийшли 110 осіб – це значна кількість, однак це не представництво більшості. Суди зазвичай визнають такі збори неправомочними.

Крім того, на сьогодні законодавчо не закріплені підстави та процедура проведення загальних зборів. Так, у зазначеній Постанові не вказано, що з ініціативною проведення загальних зборів можуть виступити громадяни. У громадах, де не прийнятий Статут, трапляються відмови місцевої влади мешканцям у їх проведенні.

Наприклад, 60 мешканців села Широківське Виноградівського району Закарпатської області письмово звернулись до сільської ради з вимогою провести загальні збори громадян, однак сільський голова відмовив. Люди були змушені захищати своє право на проведення загальних зборів у суді. На жаль, суди не завжди підтримують позицію людей.

Схожа практика може виникнути і з проведенням «громадських обговорень». 

3) Визначення повноважень

Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад»увів нову виборну посаду – сільського, селищного старости. За своїм статусом він буде посадовою особою місцевого самоврядування. Але ані його повноваження, ані посадові обов’язки не визначено. Необхідно вирішити це питання, що дасть можливості адекватної та ефективної участі старост у вирішення проблем громади.

У прикінцевих положеннях Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» не передбачено внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» стосовно повноважень обласних державних адміністрацій, які відповідно до закону отримали нове повноваження – надавати висновки щодо відповідності проекту рішення про добровільне об’єднання вимогам Конституції та законам України. 

4) Врегулювання бюджетних процесів громад, що добровільно об’єдналися не за перспективним планом

Для стимулювання процесу добровільного об’єднання громад до Бюджетного кодексу України у 2014 та 2015 роках двічі були внесені зміни. Зокрема, до бюджетів місцевого самоврядування віднесені бюджети об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.

Але таке формулювання визначення бюджетів об’єднаних територіальних громад є недоречним в частині, що стосується «перспективних планів формування територій громад», оскільки Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» надає право територіальним громадам об’єднуватись і не згідно з перспективним планом, а за власним бажанням.

Виходить, якщо ініціатива щодо об’єднання буде реалізована і територіальні громади об’єднаються, то формування їхнього бюджету залишиться неврегульованим Бюджетним кодексом, оскільки територіальна громада буде об’єднана не за затвердженим планом. Залишається під питанням, чи ця прогалина буде усунена на законодавчому рівні і як ці норми будуть реалізовані на практиці.

Всі ці проблемні місця свідчать про необхідність запровадити постійний громадський нагляд за процесами підготовки і проведення реформи, а також за плануванням та використанням бюджетних коштів місцевими радами, яким будуть підпорядковані об’єднані територіальні громади.

Місцеві бюджети у декілька разів збільшаться, територія на яку поширюватиме свою дію місцева рада, теж. І тут виникне загроза необґрунтованого витрачання цих коштів, не кажучи вже про зловживання та корупційні ризики.

Тож на законодавчому рівні слід закріпити механізми, що робитимуть ці процеси максимально прозорими і відкритими.