Протягом останніх місяців я працюю з колегами над проєктами, пов’язаними з відновленням деокупованих територій України, зокрема – над законопроєктом «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування органів публічної влади в прифронтових областях». У цьому контексті природно виникає запитання, яке обговорюється все частіше: чи можуть і чи мають військові адміністрації затверджувати статути територіальних громад – ті самі «місцеві конституції», що визначають засади життя громади?
Відповідно до статті 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статут територіальної громади затверджується сільською, селищною чи міською радою. Він покликаний враховувати історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливості територіальної громади, а також забезпечувати право жителів на участь у вирішенні питань місцевого значення. Із 1 січня 2027 року затвердження статуту стане обов’язковим для кожної територіальної громади. Закон визначає зміст статуту: від символіки та засад здійснення місцевого самоврядування до форм участі жителів у вирішенні питань місцевого значення, прозорості діяльності та підзвітності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, розвитку територіальної громади й громадського контролю.
В умовах режиму правового режиму воєнного стану постало питання про те, чи доцільно наділяти військові адміністрації та у майбутньому й військово-цивільні адміністрації (ВА/ВЦА) правом затверджувати статути територіальних громад. На перший погляд, це може виглядати як логічне заповнення правового вакууму. Проте детальний аналіз свідчить про протилежне: наділення ВА / ВЦА таким повноваженням є ризикованим і концептуально хибним.
По-перше, статут територіальної громади у вітчизняному законодавстві задумувався як «місцева конституція». Саме ця комплексність і статус «місцевої конституції» визначають важливість статуту у системі місцевих нормативно-правових актів. Його затвердження вимагає представницького органу, публічного обговорення та врахування думки організованої та неорганізованої громадськості. У світовій практики прийняття статутів чи інших подібних документів зазвичай вимагає його прийняття та внесення змін до нього кваліфікованою більшістю голосів членів представницького органу, особливий порядок реєстрації тощо. Якщо ж передати право ухвалювати статути територіальних громад головам військових адміністрацій, відбудеться суттєве зниження рівня цього документа: він фактично перетвориться з основного установчого акта територіальної громади на розпорядження однієї особи.
По-друге, маємо ситуації, коли глави військових адміністрацій (перш за все, йдеться про окуповані наразі територіальні громади) ніколи не були у відповідних громадах та не знають глибоко її особливості. Це можуть бути «тимчасові менеджери». У такій ситуації ухвалювати «місцеву конституцію», що de facto закріплює ідентичність громади, виглядає щонайменше нелогічно. Набагато природніше, щоб ці особи були зобов’язані затверджувати тимчасові положення за умови відсутності раніше прийнятих статутів, які регулюватимуть актуальні питання управління та громадської участі на період воєнного стану. Аналогічна думка є актуальною і по відношенню до голів ВЦА, які будуть створені на окремих деокупованих та прифронтових територіальних громадах поки там не буде проведено вибори до органів місцевого самоврядування.
По-третє, ситуація з безпекою у різних частинах України є надзвичайно динамічною. Те, що є актуальним сьогодні, може втратити сенс уже завтра. Відтак закріплювати «постійні правила гри» у вигляді статуту територіальної громади в умовах такої нестабільності недоцільно. Гнучкі тимчасові акти дозволяють швидко реагувати на зміни, не створюючи правових колізій та не обмежуючи у майбутньому органи місцевого самоврядування, особливо представницькі.
По-четвертих, не дуже зрозумілою залишається позиція держави щодо прийняття статутів для територіальних громад України, які тривалий час (з 2014 року) знаходяться під окупацією і в яких не створені ВА. Формування належної державної політики щодо таких територій – це комплексне питання, яке досі залишається відкритим. Адже жителі умовного Донецька чи Луганська, які переїхали на підконтрольну українській владі територію, так само мали би мати регламентацію інструментів громадської участі як і жителі територіальних громад, окупованих після лютого 2022 року.
Нарешті, не можна ігнорувати ідеологічний аспект. Глава ВА/ВЦА – це представник державної влади, навіть якщо він діє тимчасово. Передача йому повноваження ухвалювати статути територіальних громад означає, що саме держава, а не територіальна громада, визначатиме особливості та засади місцевого самоврядування у конкретній територіальній громаді. Це суперечить самій логіці реформи децентралізації та підриває довіру до майбутніх представницьких колегіальних органів місцевого самоврядування – місцевих рад.
Отже, оптимальним рішенням є надання ВА/ВЦА повноваженням щодо видання лише тимчасові актів (положення, розпорядження), які регулюватимуть питання публічної участі, організації роботи адміністрацій та взаємодії з жителями. А питання ухвалення статутів територіальних громад має залишатися у компетенції представницьких органів місцевого самоврядування – місцевих рад – після відновлення їхньої діяльності. Це дозволить одночасно забезпечити гнучкість у воєнний час і зберегти високий статус статуту територіальної громади як її «місцевої конституції».
Автор: Наталія Мішина, д.ю.н., професор, професор кафедри конституційного права Національного університету “Одеська юридична академія”, експертка проєкту «Формування концептуальних та правових засад задля ефективного повоєнного відновлення деокупованих територій України».