Чому бунтують українські громади: реальні історії конфліктів

Аналітики ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» провели дослідження конфліктів в об’єднаних територіальних громадах України. Дослідження охоплює більше 50 матеріалів із відкритих джерел та результати 41 глибинного інтерв’ю із представниками конфліктуючих сторін.

Отримані дані дозволили виявити 7 найпоширеніших типів конфліктів в українських громадах:

1. Конфлікти щодо самого об’єднання. У тих громадах, де процес об’єднання супроводжувався конфліктами, існуючі протиріччя із часом можуть згладитись, або навпаки – ще більше загостритися. Крім того, конфлікти, що протікали відкрито під час об’єднання, можуть перейти в закриту (латентну) фазу в ОТГ, однак під впливом певних обставин розгорнутися із новою силою. Таким чином, успадковані з часу об’єднання суперечності стають одним із джерел конфліктності вже в об’єднаних територіальних громадах.
2. Конфлікти щодо розподілу ресурсів між внутрішніми громадами зумовлені протиріччями з приводу розподілу коштів та інфраструктури між населеними пунктами ОТГ. Переважно вони пов’язані з тим, що жителі якихось із них вважають цей розподіл несправедливим.
3. Конфлікти навколо оптимізації соціальної інфраструктури нині є чи не найбільш поширеними в ОТГ. Оптимізація мережі навчальних, медичних, культурних закладів для більшості об’єднаних громад є неминучою та продиктована необхідністю ощадливо використовувати кошти та підвищувати якість відповідних послуг. Однак рішення щодо оптимізації є вкрай непопулярними, тому часто провокують вельми серйозні конфлікти у громадах.
4. Земельні конфлікти почастішали після того, як розпочався процес передачі ОТГ земель сільськогосподарського призначення поза межами населених пунктів. Наразі ці конфлікти є не стільки внутрішніми, скільки розгортаються між громадами з одного боку та районною владою й органами Держгеокадастру з іншого. Водночас земельні протиріччя цілком можуть виникати між сусідніми ОТГ або ж усередині них, а також між громадами та іншими зацікавленими сторонами, приміром, суб’єктами господарювання.
5. Конфлікти щодо ефективності місцевої влади в ОТГ. Йдеться про ситуації, коли будучи невдоволеними рішеннями і/або діями місцевої влади, ефективністю вирішення проблем, якістю надання послуг тощо, жителі (або їх частина) вдаються до яких-небудь активних дій, протестів, спрямованих проти самої влади, її окремих представників або ж на захист власних прав та інтересів.
6. Конфлікти в середовищі місцевої еліти. Це можуть бути конфлікти між головою громади і депутатським корпусом місцевої ради; між головою і старостою; гострі конфлікти між депутатами, які відображаються на всій громаді та ін. У конфліктну взаємодію можуть також бути втягнуті представники політичної еліти регіонального і центрального рівня та впливові бізнес-структури.
7. Конфлікти між владою ОТГ та району . Процес об’єднання громад поступово призводить до того, що районна ланка управління в її нинішньому вигляді стає зайвою. При чому це стосується як районних рад, так і значною мірою районних державних адміністрацій. Тому в районах, де всі або більшість громад об’єдналися, зникає сенс в існуванні районної ради як такої, а повноваження РДА суттєво звужуються. До того ж, районним органам доводиться передавати на місцевий рівень власність та звільняти працівників, тож конфлікти між двома рівнями стають неминучими.

Основні висновки дослідження:

В об’єднаних територіальних громадах виникає чимало конфліктів, що цілком природно з огляду на масштаб та характер реформи із децентралізації влади. У цих умовах важливо, аби держава та самі громади були спроможні ефективно трансформувати конфлікти, що виникають, а також попереджати виникнення гострих суперечностей.

Позитивним є те, що в ОТГ наразі відсутні серйозні конфлікти на етнічному ґрунті. Водночас зростає ризик розгортання міжконфесійних конфліктів, зокрема між прихильниками різних православних церков в контексті надання автокефалії Українській православній церкві, після чого у громадах може розгорнутися боротьба за релігійні споруди. Перші сигнали визрівання таких конфліктів у громадах вже з’являються

Також важливо, що більшість виявлених у громадах конфліктів протікають без застосування насильства, а їх сторони переважно прагнуть діяти в рамках правового поля.

Негативна реакція населення на реформи нерідко заснована на завищених очікуваннях від них. Мешканці ОТГ очікують на стрімкі зміни, оскільки агітуючи за реформу, ініціатори обіцяли покращення, яке одразу не наступає. Наприклад, закриття шкіл сприймається як показник занепаду, в той час як аргументи про низьку якість освіти та високу витратність розгалуженої освітньої мережі не сприймаються.

У деяких ОТГ конфлікти конструктивно впливають на трансформацію відносин між владою та громадянами, оскільки у сторін конфлікту починає формуватися усвідомлення необхідності діалогу. А зростання громадської активності та самоорганізації вимагає від місцевої влади змінювати підходи до відкритості і прозорості своєї діяльності.

Аналіз моделей поведінки сторін у конфлікті показує, що найпоширенішими є моделі змагання та ухилення. Такі підходи, як правило, призводять до конфронтації (у першому випадку) та накопиченню проблем (у другому).

Значна частина конфліктів виникає через брак комунікації влади з громадою. Приймаючи рішення із чутливих питань, керівництво громад нерідко намагається зробити все “по тихому”, поставивши жителів перед фактом. Однак у підсумку отримує протилежний ефект.

У багатьох громадах влада в принципі не вміє системно комунікувати з громадою, не звикла цього робити, не розуміє цілей, засобів та цінності такої комунікації. Керівництво громад часто представляє мешканцям готові рішення і не залучає їх до їх розробки. Це провокує спротив та сприймається як спроба нав’язування.

У конфліктних ОТГ не розвинені процедури демократії участі. В більшості досліджуваних ОТГ практично не використовуються інструменти місцевої демократії. У результаті підтримка рішень, які розроблялися без належного залучення населення, достатньо низька.

У громадах зберігається високий рівень патерналізму та завищені очікування від держави. Чимало жителів і навіть деякі представники місцевої влади вважають, що держава повинна утримувати соціальну інфраструктуру громад, навіть якщо вона не є ефективною.

Рекомендації органам державної влади центрального рівня:

1. На законодавчому рівні визначити майбутні моделі районного поділу та відповідної управлінської структури для того, аби зменшити рівень конфліктності по лінії «район – громада». Надалі ці законодавчі зміни мають втілитися у заходах державної політики, спрямованих на трансформацію адміністративно-територіального устрою України.
2. Створити необхідні законодавчі рамки для повноцінної передачі громадам земель поза межами населених пунктів із чітким визначенням повноважень органів місцевого самоврядування та порядку здійснення передачі.
3. Налагодити постійний моніторинг конфліктних ситуацій в ОТГ з метою оперативного реагування на проблеми, що виникають. Особливу увагу при цьому звернути на сфери земельних та релігійно-конфесійних відносин, в яких найближчим часом імовірне зростання конфліктогенного потенціалу.
4. Переглянути модель державної політики у сфері місцевої демократії в бік посилення законодавчого регулювання її інструментів та запровадження обов’язкового ухвалення статутів територіальних громад.
5. Оперативно реагувати та вживати заходів щодо будь-яких спроб блокувати реформу з боку місцевих органів виконавчої влади.

Рекомендації органам місцевого самоврядування ОТГ:

1. Налагоджувати та підтримувати системну комунікацію з жителями, використовуючи всі можливі канали. Підготовку і прийняття суспільно чутливих рішень здійснювати через ретельне пояснення жителям їхнього змісту і мети.
2. Розробляти із залученням жителів та ухвалювати статути територіальних громад, інші місцеві нормативно-правові акти з питань місцевої демократії, в яких визначати дієві механізми участі громадян в управлінні місцевими справами.
3. У разі оптимізації соціальної інфраструктури передбачати та застосовувати компенсуючі заходи у населених пунктах, які понесли “втрати”, вкладати кошти у створення нових об’єктів.
4. За наявності ресурсів залучати жителів до участі у перетворенні громад та використанні бюджетних коштів через механізми громадського бюджету та / або конкурси громадських ініціатив.
5. Цілеспрямовано сприяти створенню та діяльності органів самоорганізації населення, особливо у периферійних населених пунктах, із передачею їм частини повноважень місцевого самоврядування та ресурсів для їх реалізації.

Рекомендації неурядовим організаціям та активістам:

1. Посилити роботу в напрямку діалогу та комунікацій у громадах, сприяти їх утвердженню та розвитку.
2. Навчати представників місцевої влади ефективно взаємодіяти з громадою, в тому числі через механізми місцевої демократії; надавати громадам методичну допомогу при розробці відповідних нормативно-правових актів та їх практичному впроваджені.
3. Надавати громадам допомогу в трансформації конфліктів, що виникають, зокрема через медіацію та фасилітацію.