Малі міста (з чисельністю населення до 50 тис. мешканців) посідають особливе місце в історичному розвитку України. Вони є найчисленнішою за кількісним складом групою міст. Значна частина їх ‒ це адміністративні центри районів. З малими містами безпосередньо пов’язане життя майже 22 млн міських та сільських жителів. У них формувалася національна культура, вони є основою прогресу та створення великих виробничих і містобудівних комплексів, гарантом стабільності держави і суспільства. Ці міста відіграють важливу роль у формуванні поселенської мережі та розвитку і розміщенні продуктивних сил України[1].
Загалом в Україні 329 малих міст[2], з яких вже близько третини станом на другий квартал 2018 року утворили міські об’єднані територіальні громади.
Сьогодні існує безліч факторів, які вливають на життя, функціонування, розвиток малих міст чи міських об’єднаних територіальних громад. Одним із провідних – бюджет міста. Це основний фінансовий план за яким живе місто впродовж року. За рахунок коштів міського бюджету мають забезпечуватися основні потреби громади. А для того щоб це відбувалося на належному рівні важливо щоб громадськість брала участь у цьому процесі.
За даними аналітичної записки «Напрями активізації участі громадськості у місцевому самоврядуванні в містах України» основні проблеми участі громадськості в бюджетному процесі зводяться до: невпевненості громадськості у власних силах; недооцінки громадських об’єднань у бюджетотворенні; ігнорування думки людей при прийнятті рішень стосовно бюджету; неналежної якості інформування населення про бюджет; пасивності громадян в пошуку інформації про діяльність органів місцевого самоврядування; недостатньо ефективного використання інструментів і методів співпраці місцевої влади з територіальною громадою[3].
Розглянемо на прикладі двох міст Львівської області, як на практиці відбувається громадська участь у бюджетному процесі за підсумками 2017 року та в тенденції змін перших двох кварталів 2018 року[4].
Місто Яворів – районний центр у Львівській області. Площа 23.35 км². Населення складає близько 13 тис. осіб або 10,2% від загальній кількості населення району[5].
На території міста зареєстровано 46 громадських об’єднань, проте не легалізовано жодного органу самоорганізації населення як юридичної особи. Протягом 2014-2017 років спостерігається спад створення громадських організацій.
Нормативне забезпечення громадської участі у бюджетному процесі є на середньому рівні, оскільки не прийнята Стратегія розвитку міста і Статут територіальної громади. Проте на рівні регламенту міської ради, регламенту виконавчого комітету закріплені форми громадської участі, які можна застосовувати у бюджетному процесі. Окрім цього, у положеннях про роботу депутатських комісій визначені можливості участі громадськості, ЗМІ у їх роботі.
Відповідно до прийнятих нормативно-правових актів Яворівської міської ради, фактично на усіх стадіях бюджетного процесу участь громадськості може здійснюватися у наступних формах (прямо чи опосередковано):
- опитування громадської думки;
- соціальний моніторинг;
- особистий прийом громадян службовими та посадовими особами;
- формування порядку денного засідання виконавчого комітету з урахуванням заяв, звернень, скарг і пропозицій громадян, юридичних осіб;
- на засіданнях виконавчого комітету можуть бути присутні громадяни, представники підприємств, установ, організацій та інші зацікавлені особи;
- на засіданнях ради можуть бути присутніми усі громадяни на визначених для них місцях. Кількість присутніх не обмежується наявною кількістю сидячих місць у відповідному залі проведення сесії;
- депутат в порядку, визначеному регламентом, має право оголошувати на засіданнях ради та її органів тексти звернень, заяв, резолюцій, петицій громадян чи їх об’єднань;
- постійні комісії ради у питаннях, які належать до їх відання, мають право створювати підготовчі комісії і робочі групи з залученням представників громадськості, вчених та спеціалістів, а також радників та консультантів, які працюють на громадських засадах;
- бюджет участі.
У 2017 році місто Яворів стало одним із перших у Львівській області, яке запровадило бюджет участі, який дає можливість жителям міста брати участь в розподілі коштів місцевого бюджету через розробку проектів з покращення та розвитку міста і голосування за них.
Публічність та інформаційна політика в Яворі є на достатньому рівні. Основна інформація оприлюднюється на офіційному сайті міста, у соціальних мережах (Facebook, YouTube), ЗМІ. Проте, в основних розділах офіційного сайту ради не розміщено офіційних рішень (проектів) Яворівської міської ради про бюджет міста на 2017, 2015, 2014 роки. А шукати ці рішення серед документів досить складно, оскільки на офіційному сайті ради відсутня система електронного пошуку документів.
Новояворівськ – місто районного значення у Яворівському районі Львівської області. Територія: 2.03 кв. км. Населення складає близько 30 тис. осіб. Відповідно до Стратегії розвитку Яворівського району до 2020 року, Новояворівськ як найбільше місто за кількістю населення в районі, де кількість населення майже в 2,5 рази перевищує кількість населення районного центру – м. Яворів, а середній щорічний приріст постійного населення складає близько 350 осіб в рік [6].
На території міста зареєстровано 43 громадських об’єднання, проте не легалізовано жодного органу самоорганізації населення, як юридичної особи. Протягом 2013-2016 років спостерігається спад створення громадських організацій, хоча у 2017-му році відбулася активізація створення нових громадських об’єднань.
Тут також не прийнята Стратегія розвитку міста, немає Статуту територіальної громади. Хоча на рівні Регламенту міської ради закріплені форми громадської участі, які можна застосовувати у бюджетному процесі, унормований порядок діяльності Громадської ради при Новояворівській міській раді.
Відповідно до прийнятих міською радою нормативно-правових актів, фактично на усіх стадіях бюджетного процесу участь громадськості може здійснюватись у наступних прямих чи опосередкованих формах:
- громадські обговорення;
- місцеві ініціативи (в обов’язковому порядку, без ухвалення окремого процедурного рішення ради слово для виступу в обговоренні надається за проханням представнику ініціативної групи, якою внесено на розгляд ради проект рішення в порядку місцевої ініціативи) головам об’єднань співвласників багатоквартирних будинків, квартальних, вуличних, будинкових комітетів; головам батьківських комітетів навчальних закладів; почесним громадянам міста;
- громадська рада при міській раді;
- бюджет участі.
До кращих практик міста Новояворівська, що стосується громадської участі та бюджетного процесу слід віднести функціонування громадської ради та запровадження бюджету участі.
У 2017 році місто Новояворівськ одним із перших у Львівській області запровадило механізм бюджету участі. Це надає можливість жителям міста брати участь в розподілі коштів місцевого бюджету через розробку проектів з покращення та розвитку міста та голосування за них.
Але публічність та інформаційне забезпечення цих процесів є поки що на невисокому рівні. Основна інформація оприлюднюється на офіційному сайті міста, у соціальних мережах (Facebook, YouTube) та ЗМІ. Проте, в основних розділах офіційного сайту ради не розміщені офіційні дані про бюджети міста (на 2017, 2015, 2014 роки), а шукати їх серед усіх актів досить складно, оскільки на офіційному сайті ради відсутня система електронного пошуку документів.
Окрім цього, на офіційному сайті міської ради відсутня інформація про графік особистого прийому службовими та посадовими особами міської ради, інформація про порядок доступу до публічної інформації.
Проте, вже у квітні 2018 на сайті ради оприлюднені та згруповані рішення сесій, регуляторні акти, проекти рішень ради, рішення виконкому, проекти виконкому, розпорядження міського голови, графік особистого прийому посадовими особами.
У місті Новояворівську спостерігається громадська активність у певних сферах (спорт, житлово-комунальне господарство, поводження з ТПВ). Наприклад співрозробником Програми розвитку шахового спорту на 2016 рік є ГО «Новояворівський ШК».
Загальний висновок
На прикладі міст Яворова та Новояворівська можна помітити, що практика громадської участі у бюджетному процесі певною мірою схожа. Так у двох містах запровадили нову форму громадської участі у бюджетному процесі – громадський бюджет, активно проводяться публічні заходи та навчання щодо участі громадськості у бюджетному процесі. Щодо основних недоліків – це низький рівень оприлюднення бюджетної інформації та те, що міськими радами не прийнято 2 ключових акти – Статут територіальної громади, Стратегія розвитку.
Чому важливий розвиток громадської участі у бюджетному процесі малих міст України?
Відповідно до Перспективних планів об’єднання територіальних громад, малі міста є центрами громад, у яких загалом по Україні проживатимуть мільйони людей.
Питання щодо коштів бюджету, куди спрямовані, як витрачені завжди має суспільний інтерес. Часто спостерігається критика, недовіра з боку жителів, проте сама їх активність у бюджетному процесі є низькою.
Підтримка міськими радами участі громадськості у бюджетному процесі дозволить зробити його більш прозорим, зрозумілим для людей. Окрім цього – це можливість отримати нові ідеї щодо розвитку міської об’єднаної територіальної громади та спільно їх запроваджувати. Міська влада матиме більш чітку картину щодо потреб жителів.
Нижче у таблиці наведені місцеві акти, які можуть врегульовувати пряму або опосередковану участь громадськості у бюджетному процесі:
| № | Місцеві НПА | Стадія бюджетного процесу | Форми участі
громадськості |
| 1 | Стратегія розвитку міста | Складання проекту бюджету | Участь громадськості у розробленні Стратегії розвитку міста; участь громадськості у моніторингу та консультативних опитуваннях щодо її виконання. Положення Стратегії розвитку враховуються під час розроблення бюджету на наступний рік |
| 2 | Статут територіальної громади | Усі стадії бюджетного процесу | У Статуті визначаються загальні засади участі громадськості у бюджетному процесі, проведення загальних зборів громадян за місцем проживання, громадських слухань, створення консультативно-дорадчих органів, створення органів самоорганізації населення, подання місцевих ініціатив, проведення консультативних опитувань, запровадження бюджету участі, проведення консультацій, звітування посадових та службових осіб, проведення громадської експертизи, участь жителів у засіданнях міської ради, виконавчого комітету тощо |
| 3 | Положення про загальні збори громадян за місце проживання | Складання проекту бюджету, розгляд звіту про виконання бюджету | Загальні збори громадян за місцем проживання |
| 4 | Положення про громадські слухання | Складання проекту бюджету, розгляд звіту про виконання бюджету | Громадські слухання |
| 5 | Положення про місцеві ініціативи | Складання проекту бюджету, розгляд звіту про виконання бюджету | Місцеві ініціативи |
| 6 | Положення про громадську експертизу | Складання проекту бюджету, розгляд звіту про виконання бюджету | Громадська експертиза |
| 7 | Положення про громадські обговорення | Складання проекту бюджету, розгляд звіту про виконання бюджету | Громадські обговорення |
| 8 | Положення про бюджет участі | Виконання бюджету | Бюджет участі |
| 9 | Положення про конкурси, які проходять | Виконання бюджету | Конкурси серед громадськості, жителів |
| 10 | Положення про консультації з громадськістю | Складання проекту бюджету | Консультації з громадськістю |
| 11 | Положення про громадську раду (чи інші консультативно-дорадчі органи) | Складання проекту бюджету, розгляд звіту про виконання бюджету | Громадська рада, інші консультативно-дорадчі органи |
| 12 | Положення про доступ до публічної інформації | Усі стадії бюджетного процесу | Доступ до бюджетної інформації |
| 13 | Програми розвитку у яких передбачена участь громадськості | Складання проекту бюджету, виконання бюджету, розгляд звіту про виконання бюджету | Можливість представників громадськості бути співвиконавцями Програм |
| 14 | Положення про порядок створення і діяльності органів самоорганізації населення | Усі стадії бюджетного процесу | Органи самоорганізації населення |
| 15 | Положення про консультативні опитування населення | Складання проекту бюджету | Консультативні опитування населення |
| 16 | Регламент роботи міської ради | Усі стадії бюджетного процесу | Участь громадськості у роботі та засіданнях міської ради |
| 17 | Регламент роботи виконавчого комітету | Усі стадії бюджетного процесу | Участь громадськості у роботі та засіданнях виконавчого комітету міської ради |
Рекомендації щодо поширення участі громадськості
у бюджетному процесі малих міст
- Нормативне забезпечення – це платформа для якісного розвитку громадської участі у бюджетному процесі. У вище наведеній таблиці перелічена основна маса нормативно-правових актів які унормовують таку участь. Важливо щоб міська рада забезпечила якісне нормативне урегулювання.
- Забезпечення міською радою публічність та прозорість бюджетної інформації. Наприклад, це оприлюднення проекту бюджету на наступний рік на офіційному сайті міської ради, оприлюднення інформації щодо розроблення проекту, можливої участі громадськості, оприлюднення звіту про виконання бюджету.
- Публікації про кращі практики громадської участі у бюджетному процесі. Такі публікації можуть бути підготовлені як самою громадськістю, так і журналістами, службовими особами міської ради. Окрім цього це можуть бути інформаційні пости у соціальних мережах, короткометражні відеоролики.
- Фінансова підтримка. Це запровадження міською радою бюджету участі, конкурсів серед громадськості, залучення громадськості до виконання Програм розвитку.
- Матеріально-технічна, організаційна, консультаційна підтримка ініціатив жителів у бюджетному процесі. Така підтримка може здійснюватися як міською радою так профільними громадськими організаціями, експертами.
- Підтримка міською радою створення та діяльності органів самоорганізації населення, як форми участі громадськості у бюджетному процесі на усіх його стадіях.
- Функціонування консультативно-дорадчих органів (профільних) приміській раді чи виконавчому комітеті.
- Проведення міською радою періодичних опитувань серед населення щодо ключових питань планування бюджету на наступний рік, виконання бюджету.
- Міська рада, громадські організації можуть проводити різного роду публічні заходи: круглі столи, фокус-групові дослідження, прес-конференції та створювати тимчасові робочі групи за участі громадськості, а також забезпечити через власні інформаційні ресурси публічність і прозорість бюджетної інформації.
- Залучення жителів, громадських організацій, органів самоорганізації населення, навколишніх сіл. Як показує практика для попередження конфліктів вже у об’єднаній територіальній громаді на усіх стадіях бюджетного процесу важливо працювати із жителями населених пунктів, які входять у громаду або ж ще не увійшли. Для врахування їхніх інтересів, ідей, пропозицій.
[1] Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку малих міст: Закон України від 04.03.2004 № 1580-IV. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1580-15/page
[2] Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку малих міст: Закон України від 04.03.2004 № 1580-IV. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1580-15/page
[3] Планування та управління фінансовими ресурсами територіальної громади. . Інтернет-джерело: https://auc.org.ua/sites/default/files/library/2finlweb.pdf
[4] На основі отриманих даних аналізу участі громадськості у бюджетному процесі міст Яворів та Новояворівськ. Проект Фонду Східна Європа у партнерстві з Фундацією польсько-української співпраці ПАУСІ «Публічні бюджети від А до Я: інформування, активізація та залучення громадянського суспільства», що реалізовувався Агенцією місцевого економічного розвитку Яворівщини
[5] Стратегія розвитку Яворівського району до 2020 року. Інтернет-джерело: http://if.lviv.ua/wp-content/uploads/2016/06/Strategiya-rozvytku-YAvorivskogo-rajonu-do-2020-roku.pdf
[6] СТРАТЕГІЯ розвитку Яворівського району до 2020 року. Інтернет-джерело: http://if.lviv.ua/wp-content/uploads/2016/06/Strategiya-rozvytku-YAvorivskogo-rajonu-do-2020-roku.pdf