Такий рецепт громадських аудиторів щодо врахування інтересів периферійних громад при формуванні та реалізації стратегічних планів, цільових програм у 2018р. розподілення інфраструктурної субвенції почули на Миколаївщині не тільки у Баштанської міської, Камяномостівської сільської та Воскресенської селищної а навіть у Куцурубської ОТГ.
Так результати вторинного громадського аудиту довели, що ОТГ не тільки вчаться належному урядуванні та демократії а і чутливі до рекомендацій громадських експертів.
Саме це дозволило периферійним громадам захистити свої права та інтереси на при визначенні стратегічних пріоритетів соціально-економічного розвитку та фінансуванні інфраструктурних проектів. Презентація вторинного диагнозтування.
Створені в ході реформи місцевого самоврядування об’єднані територіальні громади (ОТГ) мають у своєму складі неоднорідні за розмірами й, відповідно, можливостями, населені пункти.
Як враховано інтереси їхніх мешканців?
Які задіяні ресурси та механізми розвитку периферійних громад?
Як забезпечено баланс інтересів між периферійними та центром ОТГ?
Саме ці питання досліджував впродовж 2017-2018р. ГО «Фонд розвитку м. Миколаєва» у громадському первинному (червень – грудень 2017р. ) та вторинному( січень – червень 2018р.) аудитах балансу інтересів між периферійними громадами та центром ОТГ на прикладі пілотних ОТГ Миколаївської області: Баштанської міської ОТГ, Воскресенської селищної ОТГ Куцурубської та Камяномостівської сільських ОТГ.
Дослідженню підлягав весь ланцюг нормативно правового забезпечення балансу прав та інтересів периферії – від Статуту громади до паспортів бюджетних програм місцевих бюджетів., а саме:
- Локальні НПА, що забезпечують дотримання прав периферійних громад. Статут громади, Регламенти.
- Аналіз стратегічних документів громади.
- Управлінська структура. Представництво периферійних громад, старости. Відповідність структури управління громадою пріоритетам соціально-економічного розвитку громади.
- Доступ до інформації
- Бюджету громади.
За підсумками первинного (2017р) диагнозтування в з’ясувалось наступне :
На рівні Статутних та структурних документів в всіх досліджувальних ОТГ достатнім образом присутні законодавчі на локальному рівні норми, що забезпечують захист прав та інтересів периферійної громади в ОТГ.
Статутом унормовано інститут старости громади, Окремими нормативно-правовими документами прийняті Положення про старосту, виділені старостинські округи.. Проведені також перші вибори старост.
А далі конфігурації правового забезпечення інтересів периферії мають від громади до громади досить різкі в певних випадках відмінності.
Баштанська ОТГ – моноцентрична громада (сильний центр, а всі інші поселення залежать від центру). Тим не менш баланс дотриманий як на рівні управлінської структури так і в інших опціях.
Камяномостівська та Воскресенська ОТГ- поліцентричні громади (явно вираженого сильного центру не спостерігається, всі адміністративні одиниці мають більш менш однакову вагу).
З аналізу стратегічних документів громади (Стратегія, ПСЕР, цільові програми) вказаних громад можна зробити висновок, що в означених документах належним чином відображено інтереси периферійних громад, дотримано баланс розвитку територіальних одиниць, що увійшли до об’єднаної громади. При чому спостерігається дотримання політики розвитку адміністративних одиниць в контексті розвитку усієї громади а не розвитку вказаної одиниці одноособово. Передбачено в структурі виконкому посади помічників старост, оскільки саме на інститут старост лягає великий тягар по розвитку старостинського округу.
Управлінські структури виконавчих органів означених вище громад сформовані з урахуванням як пріоритетів соціально-економічного розвитку громади, визначених в стратегічних документах, так і наявним особливостям управління громадою в період становлення.
Однак у співставленні з функціями ОТГ, розподіленням повноважень між ОТГ та районом в гуманітарній сфері (освіта, медицина, соцзахист) вбачається не зовсім доцільним «недоукомплектованість» структурних підрозділів виконкому Воскресенської та Камяномостівської ОТГ сфери власних повноважень (земля, жкг, комунальне майно, економічний розвиток, інформаційна політика, залучення інвестицій).
Але найбільше занепокоєння викликала за підсумками первинного диагнозтування (2017р) модель розвитку Куцурубської ОТГ, де права периферії номінально відображені були тільки в Статуті громади.
З аналізу ПСЄР та іншого нормативно-правового забезпечення громади на 2017р постав висновок, що намітився перекіс одноособового розвитку адмінцентру громади.
Левова частка переліку діючих та перспективних проектів розвитку Куцурубської ОТГ на 2017 – 2020 роки стосувалась адміністративного центру ОТГ, яке історично склалось в форматі Куцурубська ОТГ станом на 01.12.2016. З 21 об’єкту реконструкції/ремонту 12 відносились в 2017р саме до Куцурубу. Така ж сама ситуація спостерігалась в фінансуванні об’єктів на 2017р.
В управлінській структурі явно прослідковувався «диктат» соціально-гуманітарного напрямку та АГЧ. З 70,75 загального штатного розпису виконкому на 2017р адміністративно-господарча частина (прибиральниці, слюсарі, та інш) складала 15,5 одиниці (22%), відділи освіти, соцзахисту, медицини, культури- 20 одиниць -28%. Причому, весь комплексний розвиток території в інтересах територіальної громади «закрит» був по факту тільки 1 підрозділом – господарсько-земельний відділ (8,25 посади). З точки зору гармонійного розвитку громади така конфігурація управлінської структури була явно неефективна.
Для всіх громад були надані відповідні рекомендації, загальні для всіх громад – рекомендації щодо забезпечення прав периферії – запровадження додаткових механізмів захисту інтересів периферії, а саме – дорадчих органів при виконкомі ОТГ та територіальних підрозділах виконкому (громадські ради, експертні ради, галузеві ради, та інш).
Докладніше про січневий круглий стіл за підсумками первинного аудиту на http://frgn.mk.ua/?p=9639 .
У червні 2018р. було проведено вторинний аудит тих же самих громад.
І хоча пройшло всього півроку, строк невеликий для суттєвих змін, тим не менше зміни відбулись як в частині локальних НПА, що забезпечують дотримання прав периферійних громад та управлінської структури, так і в бюджетах громад:
Камяномостівська ОТГ:
| Опції дослідження: | Висновки, рекомендації первинного діагностування (грудень 2017) | Врахування рекомендацій (станом на червень 2018) |
| Локальні НПА, що забезпечують дотримання прав периферійних громад | Запровадження додаткових механізмів захисту інтересів як адмінцентру так і периферії, а саме – дорадчих органів при виконкомі ОТГ та територіальних підрозділах виконкому (громадські ради, експертні ради, галузеві ради, органи самоорганізації населення, та інш). | Створено рішенням сесії від 26 квітня 2018 року № 11 Робочу група з розробки плану по впровадженню послуги «Вуличне освітлення» , куди в рівних пропорціях увійшли представники громадськості, виконавчих органів ради ОТГ, старости |
| Управлінська структура | Упорядкування штатної структури виконкому ОТГ, визначення доцільності існування структурних підрозділів по сферам освіти, соцзахисту та охорони здоров’я в структурі управління громадою, та персонального складу відповідних відділів на основі чіткого розподілення повноважень в даних сферах між ОТГ та районом. | Рішенням сесії від № 6 від 06 лютого 2018 року затверджено нову штатну структуру виконкому Камяномостівської ОТГ. В якому дані рекомендації враховані, крім того зменшена загальна штатна чисельність виконкому
бухгалтерія відділу освіти, молоді та спорту
|
| Упорядкування «фінансового» напрямку діяльності виконкому громади. «підсилення» напрямків економічного розвитку громади, залучення інвестицій, упорядкування земельних відносин, управління житлово-комунальним господарством та комунальним майном громади, інформаційної політики |
Баштанська ОТГ:
| Опції дослідження: | Висновки, рекомендації первинного діагностування (грудень 2017) | Врахування рекомендацій (станом на червень 2018) |
| Локальні НПА, що забезпечують дотримання прав периферійних громад | Запровадження додаткових механізмів захисту інтересів як адмінцентру так і периферії, а саме – дорадчих органів при виконкомі ОТГ та територіальних підрозділах виконкому (громадські ради, експертні ради, галузеві ради, органи самоорганізації населення, та інш). | Затверджено
– рішення міської ради «23»листопада 2017р.№ 7 ПОРЯДОК проведення Баштанською міською радою консультацій з громадськістю з питань місцевого значення
плану проведення консультацій з громадськістю на 2018 рік. В рамках реалізації цього розпорядження проведено перше Публічне представлення про бюджет 2018 року за бюджетними програмами |
| Запровадження системи внутрішнього контролю діяльності підрозділів Баштанської міської ради ОТГ та підпорядкованих їй бюджетних закладів. | Як 1 етап прийнято рішення від 23.11.2017
Про затвердження Порядку запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у міській раді та її виконавчому комітеті |
Воскресенська ОТГ :
| Опції дослідження: | Висновки, рекомендації первинного діагностування (грудень 2017) | Врахування рекомендацій (станом на червень 2018) |
| Локальні НПА, що забезпечують дотримання прав периферійних громад | Запровадження управлінського механізму внутрішнього контролю для найповнішої мобілізації і раціонального використання бюджетних ресурсів. На рівні органу місцевого самоврядування унормувати формат внутрішнього контролю, який повинен забезпечувати окремий виконавчий орган сільської ради – сектор/спеціаліст внутрішнього фінансового контролю, нагляду та протидії корупції Воскресенської ОТГ. | Створено рішенням сесії від 11 травня 2018 року № 26 комісії з питань запобігання
та виявлення корупції при виконавчому комітеті Воскресенської селищної ради, куди в рівних пропорціях увійшли представники виконавчих органів ради ОТГ, депутатського корпусу. |
| Управлінська структура | Упорядкування штатної структури виконкому ОТГ, визначення оптимальної чисельності структурних підрозділів по сферам власних повноважень ОМС – напрямки економічного розвитку громади, залучення інвестицій, упорядкування земельних відносин, управління житлово-комунальним господарством та комунальним майном громади, здійснення інформаційної політики. | Рішенням сесії від № 6 від 06 10 2017 року виведено зі штатної структури виконкому підрозділ , що опікується соціальними питаннями створення КУ «Відділ
освіти, культури, молоді та спорту Воскресенської селищної ради», визначено його граничну чисельність |
| Посилення дисципліни складання та оприлюднення бюджетних документів сільської ради у тому числі документів програмно-цільового методу. | Створено сайт ОТГ, паспорти та звіти про виконання паспортів бюджетних програм розміщуються в машиночитному форматі |
Куцурубська ОТГ:
| Опції дослідження: | Висновки, рекомендації первинного діагностування (грудень 2017) | Врахування рекомендацій (станом на червень 2018) |
| Локальні НПА, що забезпечують дотримання прав периферійних громад | Запровадження додаткових механізмів захисту інтересів як адмінцентру так і периферії, а саме – дорадчих органів при виконкомі ОТГ та територіальних підрозділах виконкому (громадські ради, експертні ради, галузеві ради, органи самоорганізації населення, та інш). | Затверджено рішенням сесії 07.03.2018р Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднання територіальних громад |
| Прийняті зміни до Плану соціально-економічного розвитку Куцурубської ОТГ до 2020р в частині забезпечення реалізації інфраструктурних об’єктів в периферійних громадах на 2018р. В перелік об’єктів увійшли завдання/заходи що стосуються розвитку периферії. | ||
| Управлінська структура | Упорядкувати штатну структуру виконкому ОТГ:
– визначення доцільності існування структурних підрозділів по сферам освіти, соцзахисту та охорони здоров’я в структурі управління громадою, та персонального складу відповідних відділів на основі чіткого розподілення повноважень в даних сферах між ОТГ та районом. Упорядкування АХЧ. |
Штатний розпис виконавчих органів Куцурубської сільради на 2018р зазнав змін
|
Але, найбільш виразно дотримання інтересів громад відображено в бюджетних документах. На підставі інфраструктурних об’єктів, що включені до планів соцекономрозвитку громад, так і тих що фінансуються в досліджувальний період. Для ілюстрації представимо динаміку питомої ваги фінансування інфраструктури в складі проектів інфраструктурної субвенції -2018 та загального фінансування інфраструктури громад за 2017р
В динаміці 2017- перша половина 2018р можна дослідити наступне:
Баштанська ОТГ.
Як бачимо Баштанська ОТГ дотримується принципу самоідентифікації громади. Левова частка ресурсів як в 2017 , так і в 2018р направляється на загальні для ОТГ проекти, тобто проекти, результатами яких може скористатись будь який мешканець громади, незалежно від місця його проживання.
Даний підхід є запорукою сталого розвитку ОТГ. Інші ресурси рівномірно розподіляються між населеними пунктами громади.
Куцурубська ОТГ
(найбільш проблемна за підсумками первинного диагнозтування ):
Отже як вбачається за період 2017-2018р на підставі як стратегічних документів ОМС Куцурубської сільради ОТГ так і бюджетних документів в моделі управління розвитком Куцурубської ОТГ виправлено перекіс направлення ресурсів на адміністративний центр громади.
Камяномостівська ОТГ
Як і в Баштанській ОТГ розвиток Камяномостівської ОТГ відбувається з урахуванням принципу самоідентифікації громади. Левова частка ресурсів як в 2017 , так і в 2018р направляється на загальні для ОТГ проекти, тобто проекти, результатами яких може скористатись будь який мешканець громади, незалежно від місця його проживання.
Але як вбачається за період 2017-2018р в моделі управління розвитком Камяномостівської ОТГ не вбачається перекіс направлення ресурсів на адміністративний центр громади.
Навпаки спостерігається відтік ресурсів на периферійні громади.
Та найбільш виразно тенденція перетікання ресурсів вбачається в Воскресенській ОТГ:
Воскресенська ОТГ
Отже як вбачається за період 2017-2018р в моделі управління розвитком Воскресенської ОТГ спостерігається відтік ресурсів на периферійні громади.
Окремо можна стверджувати наступне. Якщо така тенденція буде спостерігатись і в подальшому, то в громаді варто було б почати опікуватись вже правами мешканців адміністративного центру.
Становлення громади має стати важливим завданням не тільки для адміністративного центру громади, але й для периферійних громад.
Не варто допускати ситуацію, коли периферійна громада повністю перекладає на центр всі обов’язки по гармонійному розвитку своєї території.
Важливо впровадити стійку модель взаємодії та комунікації через збалансування прав, інтересів та обов’язків органів місцевого самоврядування ОТГ та периферійних громад із використанням інструментів місцевої демократії.
Однак більш точно робити висновок по моделі розвитку громади можна тільки з динаміки щонайменше 3 років.
Тому дане дослідження первинне та має намір дослідити прогноз розвитку ОТГ в плані урахування інтересів громад периферійних сіл в процесі розвитку громади в цілому.
ФРММ продовжить методичну, консультативну підтримку об’єднаним громадам у налагодженні належного врядування та застуванні механізмів демократії участі для гармонійного розвитку периферії та центральної садиби.
Прес-служба ГО «Фонд розвитку міста Миколаєва»
_____________________________________________________________
Дослідження проведено в рамках проекту «Місцева демократія для гармонійного розвитку сіл в ОТГ Миколаївщини», які реалізується ГО «Фонд розвитку м. Миколаєва» у рамках діяльності всеукраїнської мережі «Ресурсні центри сприяння місцевої демократі») за методичної підтримки ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» та грантової підтримки МФ «Відродження».
Є черговим заходом проекту «Залучення мешканців сіл та міст до формування та комплексного розвитку спроможних територіальних громад», що реалізується Фондом при партнерстві з Миколаївською облрадою, Миколаївською ОДА на виконання завдання 3.2.2. Стратегії розвитку Миколаївської області на період до 2020 року».