Повномасштабне вторгнення суттєво змінило умови діяльності органів місцевого самоврядування на сході та півдні України. Територіальні громади, які опинилися під тимчасовою окупацією, були змушені працювати у вигнанні, зберігаючи управлінські функції та водночас пристосовуючись до нових обмежень. Аналітичний звіт «Бюджети в екзилі» досліджує, як саме у цих винятково складних обставинах здійснюється управління бюджетами, наскільки воно відповідає принципам прозорості та підзвітності, а також які ризики виникають у процесі. Ознайомитись з бріфом дослідження.
Методологія дослідження поєднує аналіз законодавчих актів, відкритих бюджетних даних і закупівельних реєстрів із якісними методами, такими як фокус-групи та інтерв’ю з експертами і представниками громадянського суспільства. Об’єктами стали громади Донецької, Луганської, Херсонської та Запорізької областей, що дало змогу оцінити загальні тенденції функціонування фінансів у регіонах, які найбільше постраждали від війни.
Законодавча база, що регулює статус тимчасово окупованих територій, зазнала суттєвих змін. Якщо до 2022 року для Криму та Донбасу існували різні механізми, то після початку повномасштабної агресії їх було уніфіковано. Ключова роль у системі управління належить релокованим військовим адміністраціям, які замінили військово-цивільні адміністрації. Вони діють на підконтрольній території, але відповідають за управління громадами у вигнанні. Така модель дозволила зберегти формальну безперервність влади, проте водночас виявила низку проблем, серед яких надмірна концентрація повноважень в однієї посадової особи, кадровий дефіцит, обмежені можливості для комунікації з мешканцями та втрата податкової бази. У деяких випадках адміністрації існують лише номінально, не маючи фактичного керівництва.
Бюджетні процеси у громадах у вигнанні зберегли функціональність, хоча й у значно урізаному форматі. Доходи істотно зменшилися, і їхня основа тепер складається переважно з державних трансфертів. Видатки переорієнтовані на соціальні та гуманітарні потреби, насамперед на підтримку внутрішньо переміщених осіб. Закупівлі організовано здебільшого централізовано, що знижує рівень участі громад і створює додаткові корупційні ризики. Прозорість бюджетного процесу виявилася нерівномірною: у частині громад інформація регулярно оприлюднюється, тоді як інші фактично закриті для громадського контролю.
Загальними для всіх випадків стали проблеми обмеженої підзвітності та відсутності сталих механізмів участі громадян. Це призводить до зростання ризиків нецільового використання коштів і послаблює довіру до органів влади. Додатковою складністю є суперечності між громадами у вигнанні та приймаючими громадами, які не завжди готові ділитися ресурсами й повноваженнями. Ситуацію ускладнює також нестабільність інституційної структури на центральному рівні, що відповідає за політику щодо окупованих територій.
У підсумку автори звіту зазначають, що, попри всі труднощі, система місцевого самоврядування продовжує функціонувати навіть в умовах війни та втрати контролю над територіями. Проте її ефективність і легітимність значною мірою залежать від прозорості, підзвітності та залучення громадян до бюджетних процесів. Серед ключових завдань, які потребують вирішення, виокремлюється встановлення єдиних стандартів відкритості, створення незалежних механізмів контролю за видатками, а також посилення координації між органами влади на різних рівнях.
Таким чином, «бюджети у вигнанні» є не лише інструментом виживання для громад, а й випробуванням здатності держави зберегти принципи демократичного управління під час війни. Від того, наскільки прозоро та ефективно ці бюджети функціонуватимуть сьогодні, залежатиме відновлення повноцінного місцевого самоврядування після деокупації.
Дослідження реалізували Громадське партнерство «За прозорі місцеві бюджети!» і ГО «Кризовий медіацентр «Сіверський Донець» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».