Дослідження показало, що жителі невеликих сіл стурбовані перспективою того, що тільки центри ОТГ виграють від об’єднання, а периферія може тільки програти.

Аналітичний матеріал Асоціації містить рекомендації зацікавленим сторонам щодо зниження конфліктного потенціалу при об’єднанні громад.

СКАЧАТИ

У більшості регіонів України упродовж 17.03.2016-31.05.2017рр. були судові спори з приводу порушення процедури об’єднання територіальних громад. В середньому – це 1-3 позови на область.

Зазвичай із позовами зверталися члени територіальних громад та депутати місцевих рад. В основному судові спори виниками з приводу створення великих за масштабом об’єднаних територіальних громад і не проведення у цьому процесі громадських обговорень. Також були судові спори і щодо створення, порівняно невеликих об’єднаних громад, проте, на практиці після завершення судового спору громади об’єднувалися.

Висновки

• Основні аргументи звернення до суду «за об’єднання» і «проти об’єднання» – це громадські обговорення, врахування думки громади, публічність процесу об’єднання громад. Якщо є підтримка з боку громади, щодо об’єднання громад – позитивне судове рішення може стати додатковим стимулюючим фактором до об’єднання.

• Упродовж останнього року існує тенденція доопрацювання перспективних планів, врахування пропозицій громад у поєднанні із економічною спроможністю.

• Все ще існують поодинокі випадки недотримання Методики формування спроможних територіальних громад під час розроблення та затвердження перспективних планів.

• До позитивного фактору слід віднести, що у Єдиному державному реєстрі судових рішень не було виявлено відкритих кримінальних справ щодо підробки документів у просі об’єднання громад (у порівнянні із попереднім роком).

• Існує необхідність визначення стандартів (певної уніфікації) громадських обговорень у процесі добровільного об’єднання територіальних громад. Другий рік поспіль судова практика вказує на те, що місцеві ради не завжди належним чином сприяють організації та їх проведенню. Що має наслідком відтермінування об’єднання громад.

• Збільшення кількості позовів вказує і на те, що об’єднання громад активно триває, а жителі бажають брати участь у громадських обговореннях. Існує необхідність проведення навчать для представників місцевих рад, місцевих активістів з питань організації і проведення громадських обговорень (оскільки близько 70% позовів стосувалися порушення процедури громадських обговорень).

 Закон про приєднання територіальних громад

Ухвалений 9 лютого 2017 року Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо добровільного приєднання територіальних громад) (№ 4772)» спрямований на створення умов для формування спроможних громад внаслідок їх добровільного об’єднання відповідно до затверджених Перспективних планів без порушення Методики формування таких громад та належного фінансування.

Закон про приєднання передбачає доповнення Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» низкою статей, які спрощують процедуру добровільного об’єднання ТГ, надаючи право громадам за спрощеною процедурою приєднуватися до вже створеної ОТГ, а також коригує відповідні норми у виборчому законодавстві.

Змінами, зокрема, визначаються параметри, після досягнення яких новостворена ТГ може вважатись спроможною. Така громад повинна бути створена навколо центру, визначеного Перспективним планом формування територій громад області, і в ній повинно проживати не менше половини мешканців від кількості, передбаченої Перспективним планом.

Кожна наступна ТГ об’єднується з цією громадою за спрощеною процедурою. В приєднаних ТГ проводяться вибори депутатів до складу ради об’єднаної громади, у той час, як вибори голови об’єднаної громади не проводяться. Таким чином, у раді новоствореної громади будуть представники від усіх територій.

Безумовно, ухвалення нового закону щодо приєднання ТГ надає додаткових стимулів процесу об’єднання ТГ, в першу чергу, для слабких громад, що приєднуються. Адже відмова об’єднаної громади від такого приєднання може, за цим Законом, спричинити скасування Кабінетом Міністрів рішення про визнання такої об’єднаної ТГ спроможною (ч. 2 п. 4 ст. 9)

Слід зауважити, що новий Закон системно пов’язаний з проектом Закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо добровільного приєднання територіальних громад)», але через численні зауваження до цього законопроекту з боку профільного комітету та ГНЕУ апарату Верховної Ради останній поки що не винесений навіть на перше читання.

Варто зазначити, що поряд із корисними новаціями, Закон про приєднання ТГ містить норми, які викликають певні запитання.

1) У п. 3 статті 10 нового Закону зазначається, що загальний обсяг фінансової підтримки розподіляється між бюджетами об’єднаних територіальних громад пропорційно до площі об’єднаної територіальної громади та кількості сільського населення у такій територіальній громаді з рівною вагою обох цих факторів.

Тут виникає принаймні два запитання: чому при визначенні фінансової підтримки ОТГ враховується лише сільське населення? Адже серед 366 об’єднаних на кінець 2016 року громад 50 є міськими, що складає майже 14 % від загальної кількості об’єднаних громад і більше третини – за кількістю населення.

Крім того, ця норма суперечить міжнародній практиці, оскільки в більшості країн саме населення має більшу вагу у формулах розрахунку потреб у видатках. До того ж, це суперечить елементарній логіці: адже фінансової підтримки потребують саме люди, а не території.

2) Викликає певні запитання і порядок припинення повноважень сільської, селищної ради, сільського, селищного голови ТГ, що приєдналася до ОТГ (ст. 8³).

Адже, згідно цій нормі, повноваження сільської, селищної ради та сільського, селищного голови ТГ, що приєдналася до сільської, селищної ОТГ, припиняються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії сільської, селищної ради ОТГ рішення про підсумки додаткових виборів та визнання повноважень не менше половини депутатів від ТГ, що приєдналася, обраних на виборах до сільської, селищної ради ОТГ.

У той же час повноваження сільської, селищної ради та сільського, селищного голови ТГ, що приєдналася до міської ОТГ, припиняються з моменту прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішення про приєднання до міської ОТГ.

Тут також виникають запитання. Чому у разі приєднання певної ТГ до міської ОТГ рада приєднаної ТГ втрачає свої повноваження раніше (з моменту прийняття рішення про приєднання до міської ОТГ), ніж при приєднанні ТГ до сільської, селищної ОТГ, коли це припинення повноважень відбувається з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії сільської, селищної ради ОТГ рішення про підсумки додаткових виборів.

Хто в такому разі представляє інтереси ТГ, що приєднується до міської ОТГ, у період між прийняттям рішення про приєднання і офіційним оголошенням територіальною виборчою комісією підсумків додаткових виборів до ради ОТГ?

Крім того, у другій частині пункту 1 статті 8³ помилково йдеться про можливість приєднання до ОТГ міських ТГ, для яких таке приєднання взагалі не передбачено.

3) У другій частині п. 4 статті 9 «Форми державної підтримки добровільного об’єднання територіальних громад та приєднання до об’єднаних територіальних громад» йдеться, що у разі, коли рада ОТГ прийняла рішення про відмову у наданні згоди на добровільне приєднання до неї іншої ТГ за її ініціативою, Кабінет Міністрів України може скасувати рішення про визнання такої ОТГ спроможною.

Ця норма також потребує уточнення. Адже якщо у приєднанні відмовила ОТГ, яка була створена не відповідно до Перспективного плану, вона і так не вважалась спроможною і тому не може втрати цей статус.

Взагалі ж то ця норма містить ознаки примусу та шантажу: «якщо не хочете брати на утримання бідну чи безпорадну громаду, ми позбавимо вас будь-якої державної підтримки». Що, очевидно, порушує принцип добровільності об’єднання.

4) У змінах до  Закону «Про місцеві вибори» зазначається, що додаткові вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія ТГ, що приєдналася до ОТГ. Але тут з невідомих причин десь «загубились» вибори депутатів міських рад ОТГ.

5) Стосовно визначення кількості депутатів, які дообираються від приєднаних ТГ, також виникають запитання. Так,  у новому п. 5 статті 16 Закону «Про місцеві вибори», де визначається порядок розрахунку доповненого складу ради ОТГ, передбачено, що цей склад збільшується внаслідок проведення додаткових виборів депутатів на кількість новоутворених одномандатних виборчих округів, яка визначається як відношення кількості виборців ТГ, що приєдналися, до кількості виборців ОТГ, до якої приєдналися, помножене на загальний склад ради, але не менше кількості територіальних громад, що приєдналися.

Залишається неясним, в який бік округлювати цей добуток: чи за цілим числом, чи за правилами математичного округлення.

Закон про старост

Другий з ухвалених 9 лютого 2017 року «децентралізаційних» законопроектів – №4742 вносить зміни до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та деяких інших законодавчих актів в частині регулювання статусу старост в об’єднаних територіальних громадах. Зазначений закон містить декілька принципових нововведень.

По-перше, він більш чітко визначає територіальну основу діяльності старост, запроваджуючи поняття «старостинський округ». Такі старостинські округи будуть утворюватися за рішенням місцевої ради ОТГ у складі одного або декількох населених пунктів, окрім адміністративного центру. В кожному окрузі буде обиратися свій староста, який надалі здійснюватиме свої повноваження на території всього округу.

По-друге, закон суттєво розширює повноваження старост. Якщо до цього їх було всього чотири, то нині стає аж дванадцять. При цьому в перспективі можливе наділення старост додатковими повноваженнями за умови їх визначення у законодавстві.

По-третє, запроваджуються чіткі механізми підзвітності та відповідальності старост. Відтепер староста зобов’язаний не рідше одного разу на рік звітувати перед жителями свого округу на відкритій зустрічі, а також, на вимогу не менше половини депутатів, має інформувати про свою роботу місцеву раду.

По-четверте, визначається перелік підстав для дострокового припинення повноважень старост, у тому числі через відкликання за народною ініціативою. Завдяки цьому громадяни отримують важелі контролю за діяльністю старости та можливість позбавити старосту повноважень, якщо він не справляється зі своїми обов’язками.

Водночас закон містить і деякі «вузькі місця». Найголовніше з них – це наділення місцевої ради ОТГ правом достроково позбавити старосту повноважень, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Оскільки закон в цьому випадку не вимагає наявності рішення суду, існує небезпека, що місцеві ради можуть цим правом зловживати. Своєю чергою, це знижуватиме спроможність старост ефективно захищати інтереси своїх населених пунктів, зокрема в тих випадках, коли для цього необхідно буде піти на конфлікт із радою і/або головою громади.

Друга проблема полягає у тому, що місцеві ради ОТГ так і не отримали права делегувати старостам окремі повноваження свої виконавчих органів. Потреба в цьому може виникати, наприклад, у великих громадах, де певні адміністративні послуги можуть надаватися старостами значно якісніше, ніж самими виконавчими органами. Тим не менш, право і механізм такого делегування у законодавстві відсутні.

Третє «вузьке місце» – надто розмите формулювання деяких повноважень старост без чітких механізмів їх реалізації. Наприклад, закон передбачає, що староста бере участь у підготовці проектів рішень місцевої ради, які стосуються майна громади, розташованого на території відповідного старостинського округу. Проте в який спосіб староста має брати участь у цьому та які важелі впливу на ситуацію в нього будуть, залежатиме від того, як ця законодавча норма буде конкретизована у місцевих нормативно-правових актах. Натомість, якщо б у законі було чітко прописано, що староста погоджує відповідні проекти рішень місцевої ради, тоді б старости гарантовано мали механізм реалізації цього повноваження.

Та попри зазначені недоліки, прийняття законопроекту №4742 є прогресивним кроком, здатним сприяти посиленню ролі старост в об’єднаних територіальних громадах України. Проте для того, аби ці норми запрацювали на практиці, необхідне ухвалення якісних місцевих нормативно-правових актів, які би чітко регламентували всі пов’язані процедури, надаючи тим самим старостам реальні важелі впливу для представництва і захисту інтересів своїх округів. Насамперед йдеться про Статут територіальної громади та Положення про старосту, а також регламенти місцевої ради та її виконавчих органів.

Крім того, важливим питанням є належне фінансування діяльності старост, яке має бути забезпечене в об’єднаних громадах. Адже розширення повноважень потребує більших ресурсів для їх виконання.

Врешті, аби мати вплив на рівні ОТГ, старостам необхідно заручитися підтримкою виборців у своїх старостинських округах та постійно комунікувати з мешканцями. А для цього потрібно всіляко розвивати різні форми місцевої демократії, сприяти самоорганізації населення, стимулювати його громадянську активність. Тим більше, що згідно закону №4742, це питання також віднесене до повноважень старост.

У цьому зв’язку корисною практикою може бути створення органів самоорганізації населення (ОСНів) у старостинських округах. Адже «сильні» ОСНи – це не лише надійний партнер для старост у здійсненні їх повноважень, але й ресурс, який допоможе їм посилити вплив на всю об’єднану громаду.

Крім того, ОСНи можуть бути засобом громадського контролю з боку громади села або громад сіл, що входять до старостинського округу, де обрано старосту, за його поточною діяльністю.

Більше коментарів щодо плюсів і мінусів нових законодавчих норм щодо старост можна знайти на сайті Асоціації: https://samoorg.com.ua/blog/2016/09/20/15300/

 Закон про набуття статусу сільського, селищного, міського голови

Одночасно із розглянутими вище двома законами Верховна Рада ухвалила зміни до Законів «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві вибори» в частині набуття повноважень сільським, селищним, міським головою, а також позбавлення його цих повноважень.

Ключова зміна полягає в тому, що повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги згідно із Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації.

У попередній редакції вказаних законів повноваження сільського, селищного, міського голови починалися з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання.

Тож тепер голова територіальної громади набуватиме свої повноваження лише після того, як на пленарному засіданні відповідної ради після оголошення рішення територіальної виборчої комісії щодо його обрання та реєстрації складе присягу відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Підсумовуючи оцінку змін, внесених в закони «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві вибори», можна зробити висновок, що ці зміни мають реально сприяти підвищенню рівня юридичної та моральної відповідальності перед громадою новообраних голів ТГ.

 А. Крупник, О. Колесников, М. Дзюпин,

аналітична група Всеукраїнської асоціації сприяння самоорганізації населення

Ще влітку експерти Асоціації сприяння самоорганізації населення вивчили цей законопроект та дійшли висновку, що з одного боку, він заповнює низку прогалин у законодавчому регулюванні діяльності старост, проте з іншого, містить окремі положення, які, навпаки, можуть негативно вплинути на функціонування цього інституту.  Відтак, Асоціація надіслала до профільного Комітету Верховної Ради України свої пропозиції щодо доопрацювання тексту проекту.

Як же змінився законопроект № 4742 між двома читаннями, та якою мірою враховані рекомендації Асоціації? Та чи сприятимуть ці зміни ефективному функціонуванню інституту старост в об’єднаних громадах?

Насамперед у новій редакції впадає в очі принципово нове тлумачення поняття старостинського округу, яке має більш чітко визначити територіальну основу діяльності старост. Згідно попередньої редакції, під цим терміном мали розумітися населені пункти (села, селища), що перебували на території юрисдикції ради сільської, селищної територіальної громади, яка увійшла до складу об’єднаної територіальної громади. При цьому зазначалося, що на території юрисдикції ради територіальної громади села, селища, міста, яке стало адміністративним центром ОТГ, старостинський округ не утворюється.

Асоціація звертала увагу на нечіткість такого формулювання, через що села і селища, які до об’єднання входили в одні громади з нинішніми адмінцентрами ОТГ, могли також втратити право обирати старост. Адже серед них є чимало доволі великих населених пунктів, які потребують такого представництва.

У редакції до другого читання старостинський округ визначається по-іншому: як частина території об’єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», на якій розташовані один або декілька населених пунктів (сіл, селищ), крім адміністративного центру об’єднаної територіальної громади, визначена сільською, селищною, міською радою з метою забезпечення представництва інтересів жителів такого населеного пункту (населених пунктів) старостою.

Наведене визначення виглядає цілком прийнятним. Воно надає самим громадам певну свободу дій при формуванні старостинських округів і водночас усуває ризики, які містилися в попередній редакції.

Другий важливий момент – старости залишаються членами виконавчих комітетів місцевих рад за посадою. У первинній редакції законопроект № 4742 пропонував зробити членство старост у виконкомах факультативним та віддати вирішення цього питання на розсуд місцевим радам. Однак під час розгляду проекту в першому читанні це положення було змінене.

Асоціація сприяння самоорганізації населення також категорично наполягала на обов’язковому членстві старост у виконкомах, оскільки це важлива гарантія, необхідна їм для виконання функції представництва інтересів.

У новій редакції загалом зберігся і пропонований раніше перелік повноважень старост, який значно ширший за визначений у чинній редакції Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Хоча деякі формулювання були змінені.

Наприклад, із тексту законопроекту виключено обов’язок старост сприяти діяльності депутатів місцевої ради. Експерти Асоціації звертали увагу розробників на те, що будучи посадовою особою місцевого самоврядування, староста повинен брати участь в організації виконання рішень ради, її виконавчого комітету та голови. Однак зобов’язувати старост сприяти діяльності окремих депутатів місцевої ради некоректно. Адже депутати реалізують представницьку владу не одноосібно, а через колективний орган – раду, і при цьому можуть бути обрані від округів, що лежать поза межами території юрисдикції старост.

У попередній редакції перед старостами також ставилося широке коло завдань щодо здійснення в межах своїх старостинських округів моніторингу стану довкілля, об’єктів соціальної та комунальної інфраструктури, правопорядку, а також стану дотримання прав і законних інтересів жителів у сфері соціального захисту, культури, освіти, спорту, туризму, житлово-комунального господарства, реалізації їх права на працю, медичну допомогу.

У новій редакції замість усіх цих завдань на старост пропонується покласти лише два основних: (1) участь у здійсненні контролю за використанням об’єктів комунальної власності, розташованих на території відповідного старостинського округу; (2) участь у здійсненні контролю за станом благоустрою відповідного села, селища. Власне, таке звуження є виправданим: краще зосередитися на ключових сферах, але забезпечити реальний контроль, ніж імітацію.

Позитивним моментом є те, що на відміну від першої редакції законопроекту, яка містила виключний перелік повноважень старости, у новій редакції з’явився пункт, згідно з яким староста може здійснювати й інші повноваження, визначені законами. Тобто можливе наділення старост в перспективі додатковими повноваженнями.

Водночас так і не була врахована пропозиція Асоціації щодо надання радам ОТГ права делегувати старостам окремі повноваження виконавчих органів ради ОТГ за умови їх чіткого визначення у Положенні про старосту. Потреба в такому делегуванні може виникати, наприклад, у великих громадах, де окремі адміністративні послуги можуть надаватися старостами значно якісніше, ніж самими виконавчими органами.

Найбільшим розчаруванням нової редакції законопроекту стало суттєве «пом’якшення» норми щодо участі старост в управлінні та розпорядженні майном ОТГ. У первинній редакції пропонувалося закріпити повноваження старост погоджувати проекти рішень місцевої ради, які стосуються майна територіальної громади, розташованого на території відповідних старостинських округів. Натомість, згідно редакції до другого читання староста зможе лише брати участь у підготовці таких проектів рішень. Тобто механізми врахування позиції старост чітко не визначені.

У цьому контексті варто відзначити, що в деяких об’єднаних громадах повноваження старост погоджувати проекти рішень місцевої ради щодо майна вже сьогодні прописане у статутах територіальних громад і положеннях про старост. Закріплення його в законодавстві дозволило би поширити відповідну практику на всі об’єднані громади України і тим самим закласти дієвий механізм стримувань і противаг між центром та периферією ОТГ. Однак для цього необхідно повернутися до попереднього формулювання цієї норми законопроекту, яке передбачає чіткий механізм участі старости.

Порівняно з першим читанням положення щодо підзвітності та відповідальності старост у законопроекті майже не змінилися. Зокрема, передбачається, що староста зобов’язаний не рідше одного разу на рік звітувати про свою роботу перед жителями відповідних сіл, селищ на відкритій зустрічі з громадянами. А на вимогу не менше половини депутатів сільської, селищної, міської ради староста інформує раду про свою роботу (у попередній редакції йшлося саме про обов’язок старости прозвітувати, а зараз формулювання дещо пом’якшилося).

У новій редакції також визначається виключний перелік підстав для дострокового припинення повноважень старости. В чинному законодавстві поки ці підстави не прописані. Сам перелік зазнав незначних технічних правок порівняно з першим читанням.

Особливе значення в цьому контексті має запровадження механізму відкликання за народною ініціативою, яке надає виборцям серйозний важіль контролю за діяльністю старост. Завдяки цьому староста перестане бути єдиною виборною посадою в системі місцевого самоврядування, що не підпадає під процедуру відкликання.

Водночас у законопроекті № 4742 збереглася дискусійна норма, згідно з якою повноваження старости можуть бути достроково припинені за рішенням сільської, селищної, міської ради, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. При цьому відповідне рішення рада приймає таємним або відкритим голосуванням більшістю голосів від її загального складу.

Основна небезпека цієї норми полягає у тому, що вона закладає підвалини для фактичного підпорядкування старост місцевій раді ОТГ, що неодмінно знижуватиме їх спроможність ефективно захищати інтереси периферійних населених пунктів. Більш того, в разі ухвалення цієї норми, колективний орган, обраний всією об’єднаною громадою, отримає право припиняти повноваження посадової особи, обраної лише частиною цієї громади. В асиметричних ОТГ це може призвести до повного домінування адміністративних центрів та дискримінації периферії.

Таким чином, доопрацювання законопроекту № 4742 між першим і другим читаннями загалом пішло йому на користь. З нього зникла низка нечітких і дискусійних положень, а сам законопроект став «стрункішим». Разом із тим, окремі неоднозначні норми все ще залишилися, і до них додалися деякі нові. Все це дозволяє висловити такі рекомендації щодо розгляду законопроекту в другому читанні:

1. Частину другу статті 54-1 Повноваження старости доцільно доповнити пунктом 14 такого змісту: «здійснює інші делеговані сільською, селищною, міською радою повноваження виконавчих органів відповідної ради, визначені Положенням про старосту».
2. Пункт 8 частини другої статті 54-1 Повноваження старости доцільно викласти в первинній редакції: «погоджує проекти рішень сільської, селищної, міської ради, що стосуються майна територіальної громади, розташованого на території відповідного старостинського округу».
3. Зміни до статті 26 Закону «Про місцеві самоврядування в Україні» щодо виключних повноважень місцевої ради варто доповнити пунктом: «делегування старостам повноважень виконавчих органів сільської, селищної, міської ради».
4. Виключити із законопроекту № 4742 частину другу статті 79-1: «Повноваження старости можуть бути достроково припинені за рішенням сільської, селищної, міської ради якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Рішення про дострокове припинення повноважень старости рада приймає таємним або відкритим голосуванням більшістю голосів від загального складу ради».

Публікацію здійснено в межах Ініціативи з розвитку аналітичних центрів, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні (SIDA).

Олексій Колесников, аналітик Асоціації сприяння самоорганізації населення

Комплексне міжрегіональне дослідження проведене у Волинській, Дніпропетровській, Львівській, Луганській, Миколаївській та Одеській областях.

У цих регіонах було досліджено 46 територіальних громад (ТГ). Окремо досліджувались три види ТГ: ті, що вже об’єднались (20 об’єднаних територіальних громад (ОТГ), ті, що планують об’єднатись (12 ТГ), і ті, що спробували об’єднатись, але зазнали невдачу (14ТГ).

Вивчалося, чи створені органами влади умови для участі громадськості у добровільному об’єднанні ТГ, чи наявна така участь, який рівень її ефективності, як влада взаємодіє з громадськістю при вирішенні місцевих питань.

Можливі форми участі громадськості вивчались на усіх основних етапах об’єднання та розвитку об’єднаних громад. На базі оцінок громадської участі, зроблених експертами по кожному етапу об’єднання і розвитку досліджуваних ОТГ, сформовано рейтинг ОТГ за ознакою рівня громадської участі.

Дослідження відбувалось через аналіз:

• 12 видів локальних нормативно-правових актів щодо громадської участі,
• результатів експертного опитування 597 репсондентів,
• результатів 69 інтерв’ю,
• сайтів і місцевих ЗМІ (78 джерел).

Аналітичний звіт підготовлено в межах проекту «Соціальний діалог задля розвитку громад в України в контексті реформи децентралізації», який реалізує Одеський інститут соціальних технологій за участі фахівців ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» та партнерських організацій за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

Результати дослідження стисло – у форматі “газети”

Головні висновки дослідження:

• За зведеною оцінкою участі громадськості у процесах об’єднання та розвитку ОТГ виявлено, що найвищі рівні участі громадськості на усіх етапах цього процесу були досягнути у Маразліївській сільській ОТГ (Одеська область) – 87,1%, у Білокуракинській селищній ОТГ (Луганська область) – 85,4% та у Великомихайлівській селищній ОТГ (Одеська область) – 82,3%.

• В ході дослідження виявлено проблеми:

– відсутність комплексного нормативно-правового забезпечення реформи місцевого самоврядування в України;

– відсутність механізмів та процедур проведення громадських обговорень реформи на локальному рівні. Згідно із українським законодавством, участь громадян у процесі прийняття рішень регламентується місцевими нормативними актами – Статутом, Положеннями. Але, в більшості громад ці документи відсутні;

– необізнаність жителів територіальних громад щодо перспектив реформи місцевого самоврядування в Україні. Місцева влада та мешканці громад чинять спротив об’єднанню через недостатню інформованість.

• Ініціаторами об’єднання виступали переважно представники влади – сільський (селищний, міський) голова та депутати місцевої ради.
• У громадах досить активно проводились громадські обговорення.
• Мешканці чули про реформу, але все ще не до кінця розуміють її суть.
• Головним стимулом підтримати об’єднання була перспектива отримати більш потужний місцевий бюджет.
• У громадах, що зазнали невдачі у спробі об’єднатися, спротив спостерігався саме зі сторони мешканців. Аргументи, висловлені проти об’єднання: небезпека закриття бюджетних установ та підприємств і, як наслідок, втрата робочих місць; всі кошти залишаться в центрі громади, а периферійні села чекає занепад; недовіра до центральної влади, страх перед новим, зневіра, нерозуміння перспектив у цілому.
• Місце старост у системі управління функціонуванням та розвитком ТГ поки чітко не визначено.
• В цілому, експерти з об’єднаних громад на даному етапі досить позитивно оцінюють наслідки реформи. Покращилась якість та доступність послуг, що надаються в громаді після об’єднання, бюджет ОТГ помітно збільшився. Додаткові кошти активно використовуються на ремонт соціальних об’єктів та роботи з благоустрою.
• Керівники ОТГ мають намір активізувати процес формування сільських, селищних комітетів на периферійних територіях і включити їх у процеси розвитку громад.

Рекомендації:

Верховній Раді України:

• Створити комплексне законодавче забезпечення реформи місцевого самоврядування в Україні, зокрема, ухвалити запропоновані КМУ законопроекти щодо удосконалення процедур реформування системи МСВ у сфері децентралізації та добровільного об’єднання громад.
• Доцільно підвищити статус старост. Для цього Верховній Раді треба ухвалити зміни до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», спрямовані на більш чітке визначення територіальної основи діяльності старост і розширення їх повноважень. Водночас на законодавчому рівні також необхідно запровадити чіткі механізми відповідальності та підзвітності старост, які, проте, мають зберігати незалежність від місцевої ради та голови ОТГ.
• Ухвалити законопроекти № 2466 «Про органи самоорганізації населення» та № 2467 «Про загальні збори (конференції) членів територіальної громади за місцем проживання», зареєстровані у ВРУ 24.03.2015. Прийняття цих законів допоможе встановити чіткі процедури проведення громадських обговорень з питань об’єднання та розвитку громад, дозволить уникнути порушень і судових розглядів у цій сфері.
• Системно долучати громадських експертів, у тому числі представників регіональних аналітичних центрів до розробки і обговорення децентралізаційних законопроектів в Комітеті ВРУ з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування.

Кабінету Міністрів України:

• розробити та реалізувати комплексну інформаційну кампанію, спрямовану на детальне роз’яснення громадянам цілей і змісту реформи. Особливе значення в цій кампанії варто приділити належному оприлюдненню історій успіху перших ОТГ.
• Забезпечити розробку і впровадження у навчальний процес закладів системи НАДУ та під їхнім методичним керівництвом – регіональних центрів підвищення кваліфікації освітніх програми для посадових осіб місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади з тематики децентралізації та об’єднання ТГ в ході реформи місцевого самоврядування.

Обласним державним адміністрація та обласним радам:

при розробці Перспективних планів формування спроможний територіальних громад проводити широкі консультації із представниками територіальних громад окремо в кожному районі. Запрошувати на консультації представників влади та громадянського суспільства;

 Органам місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад

розробити і прийняти за участю громадських експертів Статут територіальної громади, де передбачити процедури захисту прав та інтересів мешканців периферійних громад, механізми узгодження їх інтересів із інтересами ОТГ.

• При розробці нового Статуту або доопрацюванні чинного пропонується:

– визначити основні процедури розробки та публічного обговорення проекту Стратегії розвитку ОТГ із широким залученням громадськості.

– визначити порядок і критерії ведення моніторингу розвитку населених пунктів, що входять до складу ОТГ, для врахування їх потреб при формуванні планів і програм.

• У регламентах діяльності ради ОТГ та її виконавчих органів окремими статтями визначати та деталізувати процедури механізмів громадської участі на всіх етапах розробки рішень.
• З числа інших видів локальних НПА органам ОТГ пропонується прийняти: Порядок проведення консультацій з громадськістю, Положення про порядок створення та діяльності ОСНів (сільських комітетів) і Типове Положення про ОСН; Програму сприяння розвитку ОСНів та інших форм громадської участі, Програму розвитку громадянського суспільства, Положення про консультативно-дорадчі органи.
• Сприяти створенню ОСНів в периферійних громадах для забезпечення належного представництва інтересів цих громад в органах місцевого самоврядування ОТГ. Чітко визначити мету та завдання спільної діяльності ОСНів зі старостами та депутатами місцевої ради.
• До Положення про старосту внести норму щодо погодження старостою проектів рішень ради та її виконавчого комітету, що стосуються інтересів території, яку староста представляє; процедури та механізми їх взаємодії з ОСНами для налагодження їх конструктивної співпраці.
• Створити офіційний сайт ради, на якому оприлюднювати проекти та прийняті рішення.

Інститутам громадянського суспільства, ЗМІ:

• Запланувати і проводити в ТГ та ОТГ просвітницькі заходи з інформування представників місцевої влади та громадських активістів щодо існуючих форм самоорганізації та участі громадськості у процесах прийняття рішень.
• Надавати методичну допомогу органам та посадовим особам місцевого самоврядування у розробці локальних НПА, в організації консультацій з мешканцями, у виявленні громадської думки щодо проблем та перспектив розвитку громади.
• Проводити в громадах навчальні семінари для активістів та працівників органів МСВ з питань налагодження діалогу, участі громадськості у бюджетному процесі, у здійсненні моніторингу якості послуг, включення додаткових ресурсів мешканців у вирішення місцевих проблем та ін.

Цільове призначення субвенції – підтримка формування інфраструктури (новоутворених) територіальних громад, що утворилися відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

Автор: Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України

Основна функція старости поглягає у представництві та захисті інтересів сіл і селищ, що ввійшли до складу нових об’єднаних громад. Упродовж семи місяців 2016 року вибори старост пройшли у 84 громадах, тож вже можна зробити певні проміжні висновки щодо функціонування цього інституту в Україні.

У зв’язку з цим постають такі важливі питання: якими є підсумки перших виборів старост та чи потребує змін порядок їх обрання? Як старости мають взаємодіяти із місцевою владою та яким є обсяг їх повноважень? Чи володіють вони потенціалом і реальними важелями впливу для виконання покладених на них завдань? І що необхідно першочергово робити, аби старости стали реальними виразниками інтересів своїх громад, а не перетворилися на «весільних генералів»?

Автори: Аналітичний центр Асоціації сприяння самоорганізації населення

Нормативно-правові акти (НПА), які мають забезпечити проведення реформування місцевого самоврядування (МСВ) в Україні, за їхнім правовим статусом та сферою дії можна поділити на три рівні:

І. НПА законодавчого рівня: закони України, постанови Верховної Ради України (ВРУ), укази Президента та міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких надала Верховна Рада України;

ІІ. НПА підзаконного рівня: НПА Кабінету Міністрів України (КМУ; постанови, розпорядження) та центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ; накази, розпорядження);

ІІІ. НПА місцевого рівня: локальні НПА органів МСВ (рішення місцевих рад; рішення виконавчих комітетів; розпорядження сільського, селищного, міського голови; накази керівників виконавчих органів МСВ) та місцевих органів виконавчої влади (МОВВ) (розпорядження голів обласних та районних державних адміністрацій, накази.

Автори: Андрій Крупник, Марія Дзюпин, аналітики ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення»

Метою аналізу є дослідження проблем та перспектив проведення процесу реформування на місцевому рівні (на прикладі Одеської області) та проблем забезпечення демократії участі на місцевому рівні у новій реформованій системі влади.

На виконання ініціатив з проведення децентралізації публічної влади в Україні Верховною Радою були прийняті закони «Про співробітництво територіальних громад» від 17.06.2014 № 1508-VII та «Про добровільне об’єднання територіальних громад» від 05.02.2015 № 157-VIII….

Автори: Андрій Крупник, Олександра Калашнікова, аналітики ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення»

Реформа з децентралізації сьогодні залишається топ-темою і, мабуть, стане ще більш актуальною після виборів. Досвід розвинутих держав засвідчив, що успіх реформ значною мірою залежить від двох факторів: організації процесів реформування та залучення до них громадськості. Тому питання діяльності «штабів реформ» та участі в цьому громадськості є надзвичайно актуальними.

Асоціація сприяння самоорганізації населення проаналізувала, як залучається громадськість до обговорення, планування та реалізації заходів, пов’язаних із об’єднанням територіальних громад на протязі останніх півроку.

Автори: Марія Дзюпин, аналітик ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення»