На восьми його сторінках простою, зрозумілою мовою роз’яснюється сутність та можливості форм громадської участі у місцевих справах, а також головні кроки, які треба зробити громадянам, щоб ними скористатися.

Мова йде про такі форми як: місцева ініціатива, громадські слухання, загальні збори (конференції) за місцем проживання, органи самоорганізації населення,консультації з громадськістю, звернення та запити на інформацію та електронні петиції.

Примірники буклету будуть розповсюджуватися серед жителів через регіональні Ресурсні центри з розвитку місцевої демократії.

Видання буклету здійснено в рамках проекту «Посилення спроможності міжрегіональної мережі ресурсних центрів із розвитку місцевої демократії» за підтримки Міжнародного Фонду “Відродження”.

Окрім буклету, видано інформаційний плакат.

Дослідження показало, що жителі невеликих сіл стурбовані перспективою того, що тільки центри ОТГ виграють від об’єднання, а периферія може тільки програти.

Аналітичний матеріал Асоціації містить рекомендації зацікавленим сторонам щодо зниження конфліктного потенціалу при об’єднанні громад.

СКАЧАТИ

Кабінет Міністрів України Постановою від 13 липня 2016 року № 440[1] визначив, що неприбуткові організації до 1 січня 2017 року повинні привести свої установчі документи у відповідність із нормами Податкового кодексу України.

Що це означає для органів самоорганізації населення (ОСНів)?  Чи потрібно вносити зміни в установчі документи – Положення про ОСНи?

У Податковому кодексі та законі України «Про органи самоорганізації населення» чітко не визначено статус неприбутковості ОСНів. На практиці це створює питання, до якого типу організацій їх відносити. Як результат, існують випадки реєстрації цих органів і як прибуткові, і як неприбуткові, хоча за своєю суттю ОСНи є неприбутковими.

Як донедавна визначали неприбутковий статус ОСНів?

До змін у податковому та реєстраційному законодавстві ОСНам в більшості присвоювався статус неприбутковості за ознакою 0004 – установи, організації, створені органами місцевого самоврядування, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів, що виключає мету отримання прибутку у своїй діяльності.

Зміни 2016 року

Аналіз останніх змін у Податковому кодексі та Постанови КМУ № 440 свідчить, що зараз немає чітких норм щодо визначення неприбуткового статусу ОСНів.

Нова Постанова КМУ № 440 не визначає окремого коду для ОСНів у Реєстрі неприбуткових установ та організацій. Тому, як варіант, їх можна відносити до коду (0031) – бюджетних установ або (0048) – до інших юридичних осіб, діяльність яких відповідає вимогам, встановленим пунктом 133.4 статті 133 Податкового кодексу для організацій, що утворені та зареєстровані в порядку, визначеному законом, який регулює діяльність відповідної неприбуткової організації.

Оскільки ОСН не є бюджетною установою, слід розглянути другий варіант: «інші юридичні особи…». Тут питання, чи відносити ОСН до Реєстру неприбуткових установ та організацій залишається на розсуд контролюючого органу за основним місцем обліку неприбуткової організації (податкової інспекції). Цей орган здійснюватиме перевірку установчих документів ОСНу на відповідність новим вимогам податкового законодавства.

Перевірка неприбуткового статусу ОСНу

Як було зазначено вище, у зв’язку із недосконалою законодавчою базою, що врегульовує діяльність ОСНів, під час державної реєстрації склалася різна практика: 1) до яких організацій відносити ОСН: прибуткових чи неприбуткових? 2) якщо до неприбуткових, то за яким кодом класифікувати?

Рекомендуємо тим ОСНам, які зареєстровані як юридичні особи, перевірити, до яких організацій їх було віднесено під час державної реєстрації та як вони зареєстровані на обліку у контролюючих органах.

Якщо ОСНи зареєстровані як прибуткові, – є можливість провести зміни, в результаті чого ОСН буде віднесений до Реєстру неприбуткових установ та організацій.

Вимоги для отримання (збереження) неприбуткового статусу ОСНу

Для того, щоб ОСН отримав (або зберіг) статус неприбутковості, є чотири загальні вимоги (відповідно до пункту 133.4 статті 133 Податкового кодексу України).

1) Організація утворена та зареєстрована в порядку, визначеному законом, що регулює діяльність відповідної неприбуткової організації.

Для ОСНів – це Закон України «Про органи самоорганізації населення». Тобто, цій вимозі відповідають усі ОСНи.

2) Внесена контролюючим органом до Реєстру неприбуткових установ та організацій.

А ось наступні вимоги стосуються внесення змін до Положення про ОСН, яке треба проаналізувати на наявність в них таких норм:

3) Заборона розподілу отриманих доходів (прибутків) або їх частини серед засновників (учасників), членів такої організації, працівників (крім оплати їх праці та нарахування єдиного соціального внеску), членів органів управління та інших пов’язаних з ними осіб.

4) Передача активів одній або кільком неприбутковим організаціям відповідного виду або зарахування до доходу бюджету у разі припинення юридичної особи (у результаті її ліквідації, злиття, поділу, приєднання або перетворення).

Частина друга статті 26 Закону «Про органи самоорганізації населення» передбачає: «У разі припинення діяльності органу самоорганізації населення фінансові ресурси та майно повертаються відповідній сільській, селищній, міській, районній у місті (у разі її створення) раді, що дала згоду на утворення зазначеного органу самоорганізації населення». Тож майно яке було отримане від місцевої ради повертається.

Інше майно яке було придбане ОСН на законних підставах передається іншому ОСНу (іншим ОСНам) чи іншим неприбутковим організаціям, або зарахування до доходу бюджету відповідно до пункту 133.4 статті 133 Податкового кодексу України).

Процедури передачі вказаного майна мають бути прописані у Положенні про ОСН.

Останні дві вимоги обов’язково мають бути передбачені у Положенні про ОСН як його установчому документі.

[1]Для довідки. У Постанові КМУ № 440 визначені ознаки неприбутковості для більшості неприбуткових підприємств, установ та організацій: (0032) – громадських об’єднань; (0033) – політичних партій; (0034) – творчих спілок; (0035) – релігійних організацій; (0036) – благодійних організацій; (0037) – пенсійних фондів; (0038) – спілок; (0039) – асоціацій та інших об’єднань юридичних осіб; (0040) – житлово-будівельних кооперативів (з першого числа місяця, що настає за місяцем, в якому відповідно до закону прийнято в експлуатацію закінчений будівництвом житловий будинок і такий будинок споруджувався або придбавався житлово-будівельним (житловим) кооперативом); (0041) – дачних (дачно-будівельних) кооперативів; (0042) – садівничих та гаражних (гаражно-будівельних) кооперативів (товариств); (0043) – об’єднань співвласників багатоквартирних будинків, асоціацій власників жилих будинків; (0044) – професійних спілок, їх об’єднань та організацій профспілок; (0045) – організацій роботодавців та їх об’єднань; (0046) – сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів; (0047) – кооперативних об’єднань сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів.

Наслідки недотримання вимог законодавства про статус неприбутковості

Неприбуткові організації, у тому числі і ОСНи, які до 1 січня 2017 року не привели свої установчі документи у відповідність із вимогами, встановленими пунктом 133.4 статті 133 Податкового кодексу України, та не надали копії таких документів контролюючому органу, виключаються після 1 січня 2017 року цим органом з Реєстру неприбуткових установ та організацій.

Висновки та рекомендації щодо визначення неприбуткового статусу ОСНів

• В Україні і надалі існує проблема визначення статусу ОСНів. Основною причиною цього є затягування Верховною Радою України з прийняттям нової редакції Закону «Про органи самоорганізації населення» (№ 2466 від 24.03.2015), який чітко визначає, що ОСНи здійснюють власну діяльність на неприбутковій основі.
• Рекомендуємо Верховній Раді України пришвидшити прийняття у новій редакції закону України «Про органи самоорганізації населення», який був розглянутий профільним комітетом і отримав повну підтримку.
• ОСНи безпосередньо не віднесені у Податковому кодексі України до неприбуткових організацій. Тому можна класифікувати ОСНи як «інші юридичні особи, діяльність яких відповідає вимогам пункту 133.4 статті 133 Податкового кодексу України». Проте, це формує практику відсутності єдиного бачення щодо класифікації ОСНів.
• Рекомендуємо Верховній Раді України під час внесення наступних змін у Податковий кодекс України доповнити підпункт 133.4.6 пункту 133.4 статті 133 (що визначає організації, які можуть бути віднесені до Реєстру неприбуткових установ та організацій) органами самоорганізації населення.
• У зв’язку із відсутністю чіткого визначення неприбуткового статусу ОСНів на рівні законів України, у підзаконних нормативно-правових актах зазвичай окремо не визначають ОСНи. Так, у Постанові КМУ № 440 дано перелік із 17 підприємств, установ, організацій, що можуть бути включені до Реєстру, однак серед них не вказані ОСНи. Як і раніше, це створюватиме спірну практику віднесення ОСНів до Реєстру неприбуткових установ та організацій.
• Рекомендуємо Кабінету Міністрів України під час внесення наступних змін до Постанови від 13 липня 2016 р. № 440 доповнити частину четверту Порядку ведення Реєстру неприбуткових установ та організацій, включення неприбуткових підприємств, установ та організацій до Реєстру та виключення з Реєстру органами самоорганізації населення із визначенням їхнього окремого коду. 

Марія Дзюпин, аналітик Асоціації сприяння самоорганізації населення

Перший рік функціонування електронних петицій дозволяє побачити, наскільки вони «прижилися» в Україні. При цьому особливо цікавим є місцевий досвід. Адже, з одного боку, ініціювати петиції та домагатися їх втілення в громадах потенційно легше; а з іншого, як свідчить вітчизняна практика, демократичні інструменти, які за задумом і логікою законодавця мали б успішно використовуватися на місцях, насправді на цьому рівні часто не працюють.

У зв’язку з цим сьогодні постають такі важливі питання: якою мірою електронні петиції впроваджені у місцевих громадах та наскільки активно мешканці користуються цим інструментом? Чи впливають е-петиції на процес прийняття та виконання рішень? Та які корективи доцільно внести у механізм подання та розгляду електронних петицій задля підвищення його ефективності на місцевому рівні?

Нижче проаналізовано стан упровадження і перший досвід використання електронних петицій у 22 обласних центрах України. Увага саме до цих міст не випадкова, адже з-поміж усіх громад саме вони володіють найбільшим потенціалом для успішного використання е-петицій, тож їх досвід є показовим.

Часові рамки дослідження охоплюють період із жовтня 2015 року, коли запрацювали перші місцеві петиційні сервіси, до 31 грудня 2016 року.

У більшості регіонів України упродовж 17.03.2016-31.05.2017рр. були судові спори з приводу порушення процедури об’єднання територіальних громад. В середньому – це 1-3 позови на область.

Зазвичай із позовами зверталися члени територіальних громад та депутати місцевих рад. В основному судові спори виниками з приводу створення великих за масштабом об’єднаних територіальних громад і не проведення у цьому процесі громадських обговорень. Також були судові спори і щодо створення, порівняно невеликих об’єднаних громад, проте, на практиці після завершення судового спору громади об’єднувалися.

Висновки

• Основні аргументи звернення до суду «за об’єднання» і «проти об’єднання» – це громадські обговорення, врахування думки громади, публічність процесу об’єднання громад. Якщо є підтримка з боку громади, щодо об’єднання громад – позитивне судове рішення може стати додатковим стимулюючим фактором до об’єднання.

• Упродовж останнього року існує тенденція доопрацювання перспективних планів, врахування пропозицій громад у поєднанні із економічною спроможністю.

• Все ще існують поодинокі випадки недотримання Методики формування спроможних територіальних громад під час розроблення та затвердження перспективних планів.

• До позитивного фактору слід віднести, що у Єдиному державному реєстрі судових рішень не було виявлено відкритих кримінальних справ щодо підробки документів у просі об’єднання громад (у порівнянні із попереднім роком).

• Існує необхідність визначення стандартів (певної уніфікації) громадських обговорень у процесі добровільного об’єднання територіальних громад. Другий рік поспіль судова практика вказує на те, що місцеві ради не завжди належним чином сприяють організації та їх проведенню. Що має наслідком відтермінування об’єднання громад.

• Збільшення кількості позовів вказує і на те, що об’єднання громад активно триває, а жителі бажають брати участь у громадських обговореннях. Існує необхідність проведення навчать для представників місцевих рад, місцевих активістів з питань організації і проведення громадських обговорень (оскільки близько 70% позовів стосувалися порушення процедури громадських обговорень).

 Закон про приєднання територіальних громад

Ухвалений 9 лютого 2017 року Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо добровільного приєднання територіальних громад) (№ 4772)» спрямований на створення умов для формування спроможних громад внаслідок їх добровільного об’єднання відповідно до затверджених Перспективних планів без порушення Методики формування таких громад та належного фінансування.

Закон про приєднання передбачає доповнення Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» низкою статей, які спрощують процедуру добровільного об’єднання ТГ, надаючи право громадам за спрощеною процедурою приєднуватися до вже створеної ОТГ, а також коригує відповідні норми у виборчому законодавстві.

Змінами, зокрема, визначаються параметри, після досягнення яких новостворена ТГ може вважатись спроможною. Така громад повинна бути створена навколо центру, визначеного Перспективним планом формування територій громад області, і в ній повинно проживати не менше половини мешканців від кількості, передбаченої Перспективним планом.

Кожна наступна ТГ об’єднується з цією громадою за спрощеною процедурою. В приєднаних ТГ проводяться вибори депутатів до складу ради об’єднаної громади, у той час, як вибори голови об’єднаної громади не проводяться. Таким чином, у раді новоствореної громади будуть представники від усіх територій.

Безумовно, ухвалення нового закону щодо приєднання ТГ надає додаткових стимулів процесу об’єднання ТГ, в першу чергу, для слабких громад, що приєднуються. Адже відмова об’єднаної громади від такого приєднання може, за цим Законом, спричинити скасування Кабінетом Міністрів рішення про визнання такої об’єднаної ТГ спроможною (ч. 2 п. 4 ст. 9)

Слід зауважити, що новий Закон системно пов’язаний з проектом Закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо добровільного приєднання територіальних громад)», але через численні зауваження до цього законопроекту з боку профільного комітету та ГНЕУ апарату Верховної Ради останній поки що не винесений навіть на перше читання.

Варто зазначити, що поряд із корисними новаціями, Закон про приєднання ТГ містить норми, які викликають певні запитання.

1) У п. 3 статті 10 нового Закону зазначається, що загальний обсяг фінансової підтримки розподіляється між бюджетами об’єднаних територіальних громад пропорційно до площі об’єднаної територіальної громади та кількості сільського населення у такій територіальній громаді з рівною вагою обох цих факторів.

Тут виникає принаймні два запитання: чому при визначенні фінансової підтримки ОТГ враховується лише сільське населення? Адже серед 366 об’єднаних на кінець 2016 року громад 50 є міськими, що складає майже 14 % від загальної кількості об’єднаних громад і більше третини – за кількістю населення.

Крім того, ця норма суперечить міжнародній практиці, оскільки в більшості країн саме населення має більшу вагу у формулах розрахунку потреб у видатках. До того ж, це суперечить елементарній логіці: адже фінансової підтримки потребують саме люди, а не території.

2) Викликає певні запитання і порядок припинення повноважень сільської, селищної ради, сільського, селищного голови ТГ, що приєдналася до ОТГ (ст. 8³).

Адже, згідно цій нормі, повноваження сільської, селищної ради та сільського, селищного голови ТГ, що приєдналася до сільської, селищної ОТГ, припиняються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії сільської, селищної ради ОТГ рішення про підсумки додаткових виборів та визнання повноважень не менше половини депутатів від ТГ, що приєдналася, обраних на виборах до сільської, селищної ради ОТГ.

У той же час повноваження сільської, селищної ради та сільського, селищного голови ТГ, що приєдналася до міської ОТГ, припиняються з моменту прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішення про приєднання до міської ОТГ.

Тут також виникають запитання. Чому у разі приєднання певної ТГ до міської ОТГ рада приєднаної ТГ втрачає свої повноваження раніше (з моменту прийняття рішення про приєднання до міської ОТГ), ніж при приєднанні ТГ до сільської, селищної ОТГ, коли це припинення повноважень відбувається з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії сільської, селищної ради ОТГ рішення про підсумки додаткових виборів.

Хто в такому разі представляє інтереси ТГ, що приєднується до міської ОТГ, у період між прийняттям рішення про приєднання і офіційним оголошенням територіальною виборчою комісією підсумків додаткових виборів до ради ОТГ?

Крім того, у другій частині пункту 1 статті 8³ помилково йдеться про можливість приєднання до ОТГ міських ТГ, для яких таке приєднання взагалі не передбачено.

3) У другій частині п. 4 статті 9 «Форми державної підтримки добровільного об’єднання територіальних громад та приєднання до об’єднаних територіальних громад» йдеться, що у разі, коли рада ОТГ прийняла рішення про відмову у наданні згоди на добровільне приєднання до неї іншої ТГ за її ініціативою, Кабінет Міністрів України може скасувати рішення про визнання такої ОТГ спроможною.

Ця норма також потребує уточнення. Адже якщо у приєднанні відмовила ОТГ, яка була створена не відповідно до Перспективного плану, вона і так не вважалась спроможною і тому не може втрати цей статус.

Взагалі ж то ця норма містить ознаки примусу та шантажу: «якщо не хочете брати на утримання бідну чи безпорадну громаду, ми позбавимо вас будь-якої державної підтримки». Що, очевидно, порушує принцип добровільності об’єднання.

4) У змінах до  Закону «Про місцеві вибори» зазначається, що додаткові вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія ТГ, що приєдналася до ОТГ. Але тут з невідомих причин десь «загубились» вибори депутатів міських рад ОТГ.

5) Стосовно визначення кількості депутатів, які дообираються від приєднаних ТГ, також виникають запитання. Так,  у новому п. 5 статті 16 Закону «Про місцеві вибори», де визначається порядок розрахунку доповненого складу ради ОТГ, передбачено, що цей склад збільшується внаслідок проведення додаткових виборів депутатів на кількість новоутворених одномандатних виборчих округів, яка визначається як відношення кількості виборців ТГ, що приєдналися, до кількості виборців ОТГ, до якої приєдналися, помножене на загальний склад ради, але не менше кількості територіальних громад, що приєдналися.

Залишається неясним, в який бік округлювати цей добуток: чи за цілим числом, чи за правилами математичного округлення.

Закон про старост

Другий з ухвалених 9 лютого 2017 року «децентралізаційних» законопроектів – №4742 вносить зміни до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та деяких інших законодавчих актів в частині регулювання статусу старост в об’єднаних територіальних громадах. Зазначений закон містить декілька принципових нововведень.

По-перше, він більш чітко визначає територіальну основу діяльності старост, запроваджуючи поняття «старостинський округ». Такі старостинські округи будуть утворюватися за рішенням місцевої ради ОТГ у складі одного або декількох населених пунктів, окрім адміністративного центру. В кожному окрузі буде обиратися свій староста, який надалі здійснюватиме свої повноваження на території всього округу.

По-друге, закон суттєво розширює повноваження старост. Якщо до цього їх було всього чотири, то нині стає аж дванадцять. При цьому в перспективі можливе наділення старост додатковими повноваженнями за умови їх визначення у законодавстві.

По-третє, запроваджуються чіткі механізми підзвітності та відповідальності старост. Відтепер староста зобов’язаний не рідше одного разу на рік звітувати перед жителями свого округу на відкритій зустрічі, а також, на вимогу не менше половини депутатів, має інформувати про свою роботу місцеву раду.

По-четверте, визначається перелік підстав для дострокового припинення повноважень старост, у тому числі через відкликання за народною ініціативою. Завдяки цьому громадяни отримують важелі контролю за діяльністю старости та можливість позбавити старосту повноважень, якщо він не справляється зі своїми обов’язками.

Водночас закон містить і деякі «вузькі місця». Найголовніше з них – це наділення місцевої ради ОТГ правом достроково позбавити старосту повноважень, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Оскільки закон в цьому випадку не вимагає наявності рішення суду, існує небезпека, що місцеві ради можуть цим правом зловживати. Своєю чергою, це знижуватиме спроможність старост ефективно захищати інтереси своїх населених пунктів, зокрема в тих випадках, коли для цього необхідно буде піти на конфлікт із радою і/або головою громади.

Друга проблема полягає у тому, що місцеві ради ОТГ так і не отримали права делегувати старостам окремі повноваження свої виконавчих органів. Потреба в цьому може виникати, наприклад, у великих громадах, де певні адміністративні послуги можуть надаватися старостами значно якісніше, ніж самими виконавчими органами. Тим не менш, право і механізм такого делегування у законодавстві відсутні.

Третє «вузьке місце» – надто розмите формулювання деяких повноважень старост без чітких механізмів їх реалізації. Наприклад, закон передбачає, що староста бере участь у підготовці проектів рішень місцевої ради, які стосуються майна громади, розташованого на території відповідного старостинського округу. Проте в який спосіб староста має брати участь у цьому та які важелі впливу на ситуацію в нього будуть, залежатиме від того, як ця законодавча норма буде конкретизована у місцевих нормативно-правових актах. Натомість, якщо б у законі було чітко прописано, що староста погоджує відповідні проекти рішень місцевої ради, тоді б старости гарантовано мали механізм реалізації цього повноваження.

Та попри зазначені недоліки, прийняття законопроекту №4742 є прогресивним кроком, здатним сприяти посиленню ролі старост в об’єднаних територіальних громадах України. Проте для того, аби ці норми запрацювали на практиці, необхідне ухвалення якісних місцевих нормативно-правових актів, які би чітко регламентували всі пов’язані процедури, надаючи тим самим старостам реальні важелі впливу для представництва і захисту інтересів своїх округів. Насамперед йдеться про Статут територіальної громади та Положення про старосту, а також регламенти місцевої ради та її виконавчих органів.

Крім того, важливим питанням є належне фінансування діяльності старост, яке має бути забезпечене в об’єднаних громадах. Адже розширення повноважень потребує більших ресурсів для їх виконання.

Врешті, аби мати вплив на рівні ОТГ, старостам необхідно заручитися підтримкою виборців у своїх старостинських округах та постійно комунікувати з мешканцями. А для цього потрібно всіляко розвивати різні форми місцевої демократії, сприяти самоорганізації населення, стимулювати його громадянську активність. Тим більше, що згідно закону №4742, це питання також віднесене до повноважень старост.

У цьому зв’язку корисною практикою може бути створення органів самоорганізації населення (ОСНів) у старостинських округах. Адже «сильні» ОСНи – це не лише надійний партнер для старост у здійсненні їх повноважень, але й ресурс, який допоможе їм посилити вплив на всю об’єднану громаду.

Крім того, ОСНи можуть бути засобом громадського контролю з боку громади села або громад сіл, що входять до старостинського округу, де обрано старосту, за його поточною діяльністю.

Більше коментарів щодо плюсів і мінусів нових законодавчих норм щодо старост можна знайти на сайті Асоціації: https://samoorg.com.ua/blog/2016/09/20/15300/

 Закон про набуття статусу сільського, селищного, міського голови

Одночасно із розглянутими вище двома законами Верховна Рада ухвалила зміни до Законів «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві вибори» в частині набуття повноважень сільським, селищним, міським головою, а також позбавлення його цих повноважень.

Ключова зміна полягає в тому, що повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги згідно із Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації.

У попередній редакції вказаних законів повноваження сільського, селищного, міського голови починалися з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання.

Тож тепер голова територіальної громади набуватиме свої повноваження лише після того, як на пленарному засіданні відповідної ради після оголошення рішення територіальної виборчої комісії щодо його обрання та реєстрації складе присягу відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Підсумовуючи оцінку змін, внесених в закони «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві вибори», можна зробити висновок, що ці зміни мають реально сприяти підвищенню рівня юридичної та моральної відповідальності перед громадою новообраних голів ТГ.

 А. Крупник, О. Колесников, М. Дзюпин,

аналітична група Всеукраїнської асоціації сприяння самоорганізації населення

Аналізуючи доступний підготовлений до другого читання текст законопроекту № 2489, аналітична група Асоціації сприяння самоорганізації населення здійснила аналіз основних концептуальних змін в законодавчому регулюванні служби в органах місцевого самоврядування. Визначені можливі виклики та завдання для органів публічної влади усіх рівнів та громадськості у зв’язку із прийняттям нового Закону та необхідністю його впровадження у життя.

10 концептуальних змін організаційно-правових умов роботи службовців місцевого  самоврядування

1. Визначена термінологія

У порівнянні із Законом «Про службу в органах місцевого самоврядування» 2001 року, який не містив визначення термінів, прийнятий закон містить перелік основних термінів та їхнє визначення. Серед нових термінів – це «безпосередній керівник», «професійна компетентність», «функції з обслуговування».

Визначення ключових термінів на рівні профільного Закону має позитивно впливати на подальшу практику його застосування у сфері служби в органах місцевого самоврядування. Адже це є запорукою адекватного розуміння та застосування норм Закону, усунення колізій. Чітко визначені терміни мають безпосередній вплив і на формування підзаконних нормативно-правових актів і практику втілення реформ.

2. Доповнено принципи служби в органах місцевого самоврядування

Принципи закладають фундамент належного функціонування будь-якої системи. Служба в органах місцевого самоврядування з 2017 доповнена, наприклад, таким принципом, як патріотизм, який визначається як «відданість та вірне служіння Українському народові. Цей принцип – на третьому місці у переліку після верховенства права та законності.

До нових принципів, які прописані окремо, також слід віднести наступні.

Ефективність – раціональне і результативне використання ресурсів для здійснення функцій і повноважень місцевого самоврядування.

Одним із засобів реалізацію цього принципу є щорічне оцінювання результатів діяльності службовців місцевого самоврядування. За бездоганну та ефективну службу в органах місцевого самоврядування, за особливі заслуги до службовців місцевого самоврядування можуть застосовуватися різні заохочення, передбачені у Законі.

Стабільність – призначення службовців місцевого самоврядування безстроково, крім випадків, визначених законом, незалежність персонального складу службовців місцевого самоврядування від зміни керівників органів місцевого самоврядування.

Політична неупередженість –недопущення впливу політичних поглядів на дії та рішення службовця місцевого самоврядування, а також утримання від демонстрації свого ставлення до політичних партій, демонстрації власних політичних поглядів під час виконання посадових обов’язків.

Принцип політичної неупередженості деталізований у тексті Закону. Наприклад, службовець місцевого самоврядування не має права бути членом політичної партії, якщо він займає посаду І категорії (керуючий справами виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради; керуючий справами виконавчого апарату районної, обласної ради; керуючий справами секретаріату (апарату) Київської, Севастопольської міської ради; керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів сільської, селищної, міської, районної у місті ради та їх заступники).

Очевидно, що запровадження нових принципів зумовлено процесами реформування місцевого самоврядування та новими завданнями, які постають перед органами місцевого самоврядування та Україною загалом.

Дотримання принципів служби в органах місцевого самоврядування значною мірою буде залежати від прийняття необхідних підзаконних нормативно-правових актів, що спрямовані на реалізацію даного Закону. Наприклад:

– Положення про службу персоналу в органі місцевого самоврядування, яке розробляється на основі Типового положення про службу персоналу в органі місцевого самоврядування, затвердженого центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби (далі – Національним агентством України з питань державної служби, Нацдержслужбою);

– Порядок проведення конкурсу, який розробляється на основі Типового порядку проведення конкурсу на зайняття вакантних посад службовців місцевого самоврядування, затвердженого Нацдержслужбою;

– Порядок оцінювання результатів службової діяльності службовців місцевого самоврядування, який розробляється на основі Типового порядку оцінювання результатів службової діяльності службовців місцевого самоврядування, затвердженого Нацдержслужбою;

– Положення про преміювання службовців місцевого самоврядування розробляється з урахуванням Типового положення про преміювання службовців місцевого самоврядування, затвердженого Міністерством соціальної політики України.

– Порядок відкликання службовців місцевого самоврядування із щорічних відпусток та відшкодування їм витрат у зв’язку з таким відкликанням, який розробляється на основі Типового порядку відкликання службовців місцевого самоврядування із щорічних відпусток та відшкодування їм витрат у зв’язку з таким відкликанням, затвердженого Нацдержслужбою.

3. Змінені категорії посад

Новим Законом визначено 3 категорії посад службовців місцевого самоврядування. Раніше таких категорій було 7, до яких були включені виборні посадові особи органів місцевого самоврядування. Відповідно до змін, на виборних посадових осіб не поширюються положення щодо поділу посад на категорії та присвоєння рангів службовців місцевого самоврядування.

Такий підхід обрано, щоб розмежувати виборних посадових осіб та службових осіб органів місцевого самоврядування. Виборні посадові особи обіймають посаду на строк, на який їх обрали, а службові особи – це працівники, які вступають на службу на основі проведеного конкурсу та зазвичай безстроково.

4. Визначено статус керівника служби в органах місцевого самоврядування

У порівнянні із Законом 2001 року, новий Закон визначає поняття керівника служби. Перелічені його повноваження та завдання. Зокрема, щодо організації конкурсів на зайняття вакантних посад, планування роботи, призначення та звільнення із посад службовців, присвоєння рангів, забезпечення організації підготовки та підвищення рівня професійної компетенції, забезпечення проведення оцінювання результатів службової діяльності, забезпечення здійснення контролю за дотриманням службової дисципліни, розгляд скарг на дії або бездіяльність службовців та ін.

5. Передбачена можливість утворення служби персоналу

В органі місцевого самоврядування може утворюватися структурний підрозділ або вводитися посада спеціаліста з питань персоналу.

Положення про службу персоналу в органі місцевого самоврядування, як було зазначено вище, розробляється на основі Типового положення про службу персоналу в органі місцевого самоврядування, яке має бути затверджене найближчим часом Нацдержслужбою. Створення служби персоналу (чи введення посади) в органі місцевого самоврядування залежить від рішення органу місцевого самоврядування щодо її необхідності.

Практика свідчить, що створення і функціонування служб персоналу в органах місцевого самоврядування, де працює значна кількість працівників (службовців), є необхідним. Очевидно, що питання утворення служби персоналу буде актуальним і для об’єднаних територіальних громад. Наприклад, служба (або спеціаліст) з персоналу може сприяти організаційному розвитку органу місцевого самоврядування, добору персоналу та сприяти його професійному розвитку, брати участь у роботі з удосконалення структури органу тощо.

6. Визначені основні критерії для вступу на службу

У порівнянні із Законом 2001 року, новий Закон визначає загальні критерії вступу на службу до органу місцевого самоврядування відповідно до трьох визначених категорій. Наприклад, кандидат на зайняття вакантної посади службовця місцевого самоврядування І категорії у виконавчих органах міської (міста обласного, республіканського АРК значення), районної у місті ради та виконавчому апараті районної, обласної ради, секретаріаті (апараті) Київської, Севастопольської міської ради має відповідати таким вимогам:

– вища освіта ступеня магістра;

– загальний досвід роботи, для якої необхідна вища освіта, не менше п’яти років, у тому числі стаж служби в органах місцевого самоврядування на посадах І чи ІІ категорій, державної служби на посадах категорій «А» чи «Б» або досвід роботи на керівних посадах підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності – не менш як три роки.

А загальною вимогою до кандидата на зайняття вакантної посади службовця місцевого самоврядування ІІІ категорії є лише наявність у нього вищої освіти ступеня молодшого бакалавра.

Спеціальні вимоги до кандидата на зайняття вакантної посади службовця місцевого самоврядування визначаються відповідним суб’єктом призначення з урахуванням вимог законодавства.

7. Запроваджено оцінювання результатів службової діяльності

Результати службової діяльності службовців місцевого самоврядування щороку підлягатимуть оцінюванню.Це здійснюватиметься з метою визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо планування проходження служби, виявлення потреби у навчанні, преміювання службовців місцевого самоврядування.

Законопроектом визначено критерії оцінювання та суб’єктів проведення оцінювання у залежності від категорії посади службовця органу місцевого самоврядування.

8. Введено критерії для диференціації оплати праці

З метою розмежування умов встановлення посадових окладів службовців місцевого самоврядування органи місцевого самоврядування поділяються на 5 груп за оплатою праці – відповідно до нового Закону це залежить від рівня органу місцевого самоврядування, статусу населеного пункту, кількості жителів.

Наприклад, у І групі за оплатою праці органів місцевого самоврядування (Київська та Севастопольська міські, обласні ради) мінімальний розмір посадового окладу службовця місцевого самоврядування, який займає посаду ІІІ категорії у цій групі, не може бути меншим двох розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої законом. А максимальний розмір посадового окладу службовця місцевого самоврядування, який займає посаду І категорії у цій групі, не може більш як у 5,5 раза перевищувати мінімальний розмір посадового окладу службовця місцевого самоврядування, який займає посаду ІІІ категорії у цій групі.

Приміром, за вищевказаною схемою, службова особа обласної ради, яка не є керівником апарату чи структурного підрозділу (ІІІ категорія), має отримувати оплату праці не менше 6 400 грн (при мінімальній заплаті 3 200 грн), тоді як керуючий справами виконавчого апарату обласної ради (І категорія) може отримувати оплату праці від 6 400 до 35 200 грн.

9. Визначено особливості служби виборних посадових осіб

У прийнятому законопроекті окремим розділом визначено: правове регулювання служби в органах місцевого самоврядування виборних посадових осіб місцевого самоврядування; особливості здійснення повноважень з питань служби в органах місцевого самоврядування виборних посадових осіб; захист права на службу в органах місцевого самоврядування; зміст Присяги та порядок її складення; виконання посадових обов’язків відсутньої виборної посадової особи місцевого самоврядування; особливості підвищення рівня професійної компетентності службовця; умови оплати праці виборних посадових осіб місцевого самоврядування.

10. Підвищена роль громадськості у новому Законі

Розвиток громадянського суспільства в Україні вплинув на те, що у новому Законі містяться норми, які передбачають можливість участі громадськості, експертного, наукового середовища у роботі та процесах організаційного розвитку органів місцевого самоврядування. Зокрема:

– підвищення рівня професійної компетентності службовців місцевого самоврядування може проводитися шляхом участі у професійних програмах, спеціальних курсах, тематичних семінарах, тренінгах, заходах з обміну досвідом в Україні та за кордоном тощо, які проводяться громадськими об’єднаннями, закордонними та міжнародними організаціями за рахунок коштів таких суб’єктів та коштів міжнародної технічної допомоги;

– до складу комісії, яка проводить конкурс на зайняття вакантної посади службовця місцевого самоврядування (конкурсної комісії) можуть включатися науковці, фахівці, експерти, представники громадських об’єднань, які мають досвід роботи у відповідній сфері, а також представник виборного органу первинної профспілкової організації (за наявності);

– до складу дисциплінарної комісії можуть включатися науковці, фахівці, експерти, представники громадських об’єднань, які мають досвід служби в органах місцевого самоврядування, державної служби або за юридичним фахом; кількість представників громадських об’єднань у складі дисциплінарної комісії не може становити більше двох осіб.

Окрім цього, новим Законом визначено, що службовець місцевого самоврядування має право на участь у діяльності професійних спілок, інших громадських об’єднань, (крім випадків, визначених законом).

Висновки

Безумовно, новий Закон «Про службу в органах місцевого самоврядування» має здійснити поштовх до зростання рівня якості діяльності органів місцевого самоврядування, що є гіперактуальним особливо у процесі децентралізації влади.

Ключовими завданнями щодо імплементації нового закону у 2017 році мають бути: організаційно-правова деталізація умов діяльності служби в органах місцевого самоврядування шляхом розробки та затвердження необхідних положень, порядків, регламентів діяльності, посадових інструкцій, формування служб (спеціалістів) з питань персоналу, проведення навчань, обмін досвідом, а також виявлення можливих прогалин, недоліків на нормативному та практичному рівнях з метою їх усунення.

До основних викликів на шляху впровадження у життя нового Закону слід віднести: перезавантаження роботи органів місцевого самоврядування, наявність кадрів необхідної кваліфікації, необхідність розробки та приведення у відповідність до Закону підзаконних актів, оплата праці, дотримання принципу політичного нейтралітету та ін.

Новий Закон «Про службу в органах місцевого самоврядування» створює лише фундамент для формування в Україні ефективної та престижної служби в органах місцевого самоврядування. Наступні кроки у цій сфері залежать від державної політики, розроблення та прийняття необхідних підзаконних нормативних актів центральними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, організації обласними, районними радами, головами територіальних громад, депутатами, керівниками структурних підрозділів роботи із запровадження змін, аналітичної, експертної, громадської підтримки на державному та місцевому рівнях.

Марія Дзюпин, аналітик Асоціації сприяння самоорганізації населення22

Ще влітку експерти Асоціації сприяння самоорганізації населення вивчили цей законопроект та дійшли висновку, що з одного боку, він заповнює низку прогалин у законодавчому регулюванні діяльності старост, проте з іншого, містить окремі положення, які, навпаки, можуть негативно вплинути на функціонування цього інституту.  Відтак, Асоціація надіслала до профільного Комітету Верховної Ради України свої пропозиції щодо доопрацювання тексту проекту.

Як же змінився законопроект № 4742 між двома читаннями, та якою мірою враховані рекомендації Асоціації? Та чи сприятимуть ці зміни ефективному функціонуванню інституту старост в об’єднаних громадах?

Насамперед у новій редакції впадає в очі принципово нове тлумачення поняття старостинського округу, яке має більш чітко визначити територіальну основу діяльності старост. Згідно попередньої редакції, під цим терміном мали розумітися населені пункти (села, селища), що перебували на території юрисдикції ради сільської, селищної територіальної громади, яка увійшла до складу об’єднаної територіальної громади. При цьому зазначалося, що на території юрисдикції ради територіальної громади села, селища, міста, яке стало адміністративним центром ОТГ, старостинський округ не утворюється.

Асоціація звертала увагу на нечіткість такого формулювання, через що села і селища, які до об’єднання входили в одні громади з нинішніми адмінцентрами ОТГ, могли також втратити право обирати старост. Адже серед них є чимало доволі великих населених пунктів, які потребують такого представництва.

У редакції до другого читання старостинський округ визначається по-іншому: як частина території об’єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», на якій розташовані один або декілька населених пунктів (сіл, селищ), крім адміністративного центру об’єднаної територіальної громади, визначена сільською, селищною, міською радою з метою забезпечення представництва інтересів жителів такого населеного пункту (населених пунктів) старостою.

Наведене визначення виглядає цілком прийнятним. Воно надає самим громадам певну свободу дій при формуванні старостинських округів і водночас усуває ризики, які містилися в попередній редакції.

Другий важливий момент – старости залишаються членами виконавчих комітетів місцевих рад за посадою. У первинній редакції законопроект № 4742 пропонував зробити членство старост у виконкомах факультативним та віддати вирішення цього питання на розсуд місцевим радам. Однак під час розгляду проекту в першому читанні це положення було змінене.

Асоціація сприяння самоорганізації населення також категорично наполягала на обов’язковому членстві старост у виконкомах, оскільки це важлива гарантія, необхідна їм для виконання функції представництва інтересів.

У новій редакції загалом зберігся і пропонований раніше перелік повноважень старост, який значно ширший за визначений у чинній редакції Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Хоча деякі формулювання були змінені.

Наприклад, із тексту законопроекту виключено обов’язок старост сприяти діяльності депутатів місцевої ради. Експерти Асоціації звертали увагу розробників на те, що будучи посадовою особою місцевого самоврядування, староста повинен брати участь в організації виконання рішень ради, її виконавчого комітету та голови. Однак зобов’язувати старост сприяти діяльності окремих депутатів місцевої ради некоректно. Адже депутати реалізують представницьку владу не одноосібно, а через колективний орган – раду, і при цьому можуть бути обрані від округів, що лежать поза межами території юрисдикції старост.

У попередній редакції перед старостами також ставилося широке коло завдань щодо здійснення в межах своїх старостинських округів моніторингу стану довкілля, об’єктів соціальної та комунальної інфраструктури, правопорядку, а також стану дотримання прав і законних інтересів жителів у сфері соціального захисту, культури, освіти, спорту, туризму, житлово-комунального господарства, реалізації їх права на працю, медичну допомогу.

У новій редакції замість усіх цих завдань на старост пропонується покласти лише два основних: (1) участь у здійсненні контролю за використанням об’єктів комунальної власності, розташованих на території відповідного старостинського округу; (2) участь у здійсненні контролю за станом благоустрою відповідного села, селища. Власне, таке звуження є виправданим: краще зосередитися на ключових сферах, але забезпечити реальний контроль, ніж імітацію.

Позитивним моментом є те, що на відміну від першої редакції законопроекту, яка містила виключний перелік повноважень старости, у новій редакції з’явився пункт, згідно з яким староста може здійснювати й інші повноваження, визначені законами. Тобто можливе наділення старост в перспективі додатковими повноваженнями.

Водночас так і не була врахована пропозиція Асоціації щодо надання радам ОТГ права делегувати старостам окремі повноваження виконавчих органів ради ОТГ за умови їх чіткого визначення у Положенні про старосту. Потреба в такому делегуванні може виникати, наприклад, у великих громадах, де окремі адміністративні послуги можуть надаватися старостами значно якісніше, ніж самими виконавчими органами.

Найбільшим розчаруванням нової редакції законопроекту стало суттєве «пом’якшення» норми щодо участі старост в управлінні та розпорядженні майном ОТГ. У первинній редакції пропонувалося закріпити повноваження старост погоджувати проекти рішень місцевої ради, які стосуються майна територіальної громади, розташованого на території відповідних старостинських округів. Натомість, згідно редакції до другого читання староста зможе лише брати участь у підготовці таких проектів рішень. Тобто механізми врахування позиції старост чітко не визначені.

У цьому контексті варто відзначити, що в деяких об’єднаних громадах повноваження старост погоджувати проекти рішень місцевої ради щодо майна вже сьогодні прописане у статутах територіальних громад і положеннях про старост. Закріплення його в законодавстві дозволило би поширити відповідну практику на всі об’єднані громади України і тим самим закласти дієвий механізм стримувань і противаг між центром та периферією ОТГ. Однак для цього необхідно повернутися до попереднього формулювання цієї норми законопроекту, яке передбачає чіткий механізм участі старости.

Порівняно з першим читанням положення щодо підзвітності та відповідальності старост у законопроекті майже не змінилися. Зокрема, передбачається, що староста зобов’язаний не рідше одного разу на рік звітувати про свою роботу перед жителями відповідних сіл, селищ на відкритій зустрічі з громадянами. А на вимогу не менше половини депутатів сільської, селищної, міської ради староста інформує раду про свою роботу (у попередній редакції йшлося саме про обов’язок старости прозвітувати, а зараз формулювання дещо пом’якшилося).

У новій редакції також визначається виключний перелік підстав для дострокового припинення повноважень старости. В чинному законодавстві поки ці підстави не прописані. Сам перелік зазнав незначних технічних правок порівняно з першим читанням.

Особливе значення в цьому контексті має запровадження механізму відкликання за народною ініціативою, яке надає виборцям серйозний важіль контролю за діяльністю старост. Завдяки цьому староста перестане бути єдиною виборною посадою в системі місцевого самоврядування, що не підпадає під процедуру відкликання.

Водночас у законопроекті № 4742 збереглася дискусійна норма, згідно з якою повноваження старости можуть бути достроково припинені за рішенням сільської, селищної, міської ради, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. При цьому відповідне рішення рада приймає таємним або відкритим голосуванням більшістю голосів від її загального складу.

Основна небезпека цієї норми полягає у тому, що вона закладає підвалини для фактичного підпорядкування старост місцевій раді ОТГ, що неодмінно знижуватиме їх спроможність ефективно захищати інтереси периферійних населених пунктів. Більш того, в разі ухвалення цієї норми, колективний орган, обраний всією об’єднаною громадою, отримає право припиняти повноваження посадової особи, обраної лише частиною цієї громади. В асиметричних ОТГ це може призвести до повного домінування адміністративних центрів та дискримінації периферії.

Таким чином, доопрацювання законопроекту № 4742 між першим і другим читаннями загалом пішло йому на користь. З нього зникла низка нечітких і дискусійних положень, а сам законопроект став «стрункішим». Разом із тим, окремі неоднозначні норми все ще залишилися, і до них додалися деякі нові. Все це дозволяє висловити такі рекомендації щодо розгляду законопроекту в другому читанні:

1. Частину другу статті 54-1 Повноваження старости доцільно доповнити пунктом 14 такого змісту: «здійснює інші делеговані сільською, селищною, міською радою повноваження виконавчих органів відповідної ради, визначені Положенням про старосту».
2. Пункт 8 частини другої статті 54-1 Повноваження старости доцільно викласти в первинній редакції: «погоджує проекти рішень сільської, селищної, міської ради, що стосуються майна територіальної громади, розташованого на території відповідного старостинського округу».
3. Зміни до статті 26 Закону «Про місцеві самоврядування в Україні» щодо виключних повноважень місцевої ради варто доповнити пунктом: «делегування старостам повноважень виконавчих органів сільської, селищної, міської ради».
4. Виключити із законопроекту № 4742 частину другу статті 79-1: «Повноваження старости можуть бути достроково припинені за рішенням сільської, селищної, міської ради якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Рішення про дострокове припинення повноважень старости рада приймає таємним або відкритим голосуванням більшістю голосів від загального складу ради».

Публікацію здійснено в межах Ініціативи з розвитку аналітичних центрів, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні (SIDA).

Олексій Колесников, аналітик Асоціації сприяння самоорганізації населення

Комплексне міжрегіональне дослідження проведене у Волинській, Дніпропетровській, Львівській, Луганській, Миколаївській та Одеській областях.

У цих регіонах було досліджено 46 територіальних громад (ТГ). Окремо досліджувались три види ТГ: ті, що вже об’єднались (20 об’єднаних територіальних громад (ОТГ), ті, що планують об’єднатись (12 ТГ), і ті, що спробували об’єднатись, але зазнали невдачу (14ТГ).

Вивчалося, чи створені органами влади умови для участі громадськості у добровільному об’єднанні ТГ, чи наявна така участь, який рівень її ефективності, як влада взаємодіє з громадськістю при вирішенні місцевих питань.

Можливі форми участі громадськості вивчались на усіх основних етапах об’єднання та розвитку об’єднаних громад. На базі оцінок громадської участі, зроблених експертами по кожному етапу об’єднання і розвитку досліджуваних ОТГ, сформовано рейтинг ОТГ за ознакою рівня громадської участі.

Дослідження відбувалось через аналіз:

• 12 видів локальних нормативно-правових актів щодо громадської участі,
• результатів експертного опитування 597 репсондентів,
• результатів 69 інтерв’ю,
• сайтів і місцевих ЗМІ (78 джерел).

Аналітичний звіт підготовлено в межах проекту «Соціальний діалог задля розвитку громад в України в контексті реформи децентралізації», який реалізує Одеський інститут соціальних технологій за участі фахівців ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» та партнерських організацій за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

Результати дослідження стисло – у форматі “газети”

Головні висновки дослідження:

• За зведеною оцінкою участі громадськості у процесах об’єднання та розвитку ОТГ виявлено, що найвищі рівні участі громадськості на усіх етапах цього процесу були досягнути у Маразліївській сільській ОТГ (Одеська область) – 87,1%, у Білокуракинській селищній ОТГ (Луганська область) – 85,4% та у Великомихайлівській селищній ОТГ (Одеська область) – 82,3%.

• В ході дослідження виявлено проблеми:

– відсутність комплексного нормативно-правового забезпечення реформи місцевого самоврядування в України;

– відсутність механізмів та процедур проведення громадських обговорень реформи на локальному рівні. Згідно із українським законодавством, участь громадян у процесі прийняття рішень регламентується місцевими нормативними актами – Статутом, Положеннями. Але, в більшості громад ці документи відсутні;

– необізнаність жителів територіальних громад щодо перспектив реформи місцевого самоврядування в Україні. Місцева влада та мешканці громад чинять спротив об’єднанню через недостатню інформованість.

• Ініціаторами об’єднання виступали переважно представники влади – сільський (селищний, міський) голова та депутати місцевої ради.
• У громадах досить активно проводились громадські обговорення.
• Мешканці чули про реформу, але все ще не до кінця розуміють її суть.
• Головним стимулом підтримати об’єднання була перспектива отримати більш потужний місцевий бюджет.
• У громадах, що зазнали невдачі у спробі об’єднатися, спротив спостерігався саме зі сторони мешканців. Аргументи, висловлені проти об’єднання: небезпека закриття бюджетних установ та підприємств і, як наслідок, втрата робочих місць; всі кошти залишаться в центрі громади, а периферійні села чекає занепад; недовіра до центральної влади, страх перед новим, зневіра, нерозуміння перспектив у цілому.
• Місце старост у системі управління функціонуванням та розвитком ТГ поки чітко не визначено.
• В цілому, експерти з об’єднаних громад на даному етапі досить позитивно оцінюють наслідки реформи. Покращилась якість та доступність послуг, що надаються в громаді після об’єднання, бюджет ОТГ помітно збільшився. Додаткові кошти активно використовуються на ремонт соціальних об’єктів та роботи з благоустрою.
• Керівники ОТГ мають намір активізувати процес формування сільських, селищних комітетів на периферійних територіях і включити їх у процеси розвитку громад.

Рекомендації:

Верховній Раді України:

• Створити комплексне законодавче забезпечення реформи місцевого самоврядування в Україні, зокрема, ухвалити запропоновані КМУ законопроекти щодо удосконалення процедур реформування системи МСВ у сфері децентралізації та добровільного об’єднання громад.
• Доцільно підвищити статус старост. Для цього Верховній Раді треба ухвалити зміни до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», спрямовані на більш чітке визначення територіальної основи діяльності старост і розширення їх повноважень. Водночас на законодавчому рівні також необхідно запровадити чіткі механізми відповідальності та підзвітності старост, які, проте, мають зберігати незалежність від місцевої ради та голови ОТГ.
• Ухвалити законопроекти № 2466 «Про органи самоорганізації населення» та № 2467 «Про загальні збори (конференції) членів територіальної громади за місцем проживання», зареєстровані у ВРУ 24.03.2015. Прийняття цих законів допоможе встановити чіткі процедури проведення громадських обговорень з питань об’єднання та розвитку громад, дозволить уникнути порушень і судових розглядів у цій сфері.
• Системно долучати громадських експертів, у тому числі представників регіональних аналітичних центрів до розробки і обговорення децентралізаційних законопроектів в Комітеті ВРУ з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування.

Кабінету Міністрів України:

• розробити та реалізувати комплексну інформаційну кампанію, спрямовану на детальне роз’яснення громадянам цілей і змісту реформи. Особливе значення в цій кампанії варто приділити належному оприлюдненню історій успіху перших ОТГ.
• Забезпечити розробку і впровадження у навчальний процес закладів системи НАДУ та під їхнім методичним керівництвом – регіональних центрів підвищення кваліфікації освітніх програми для посадових осіб місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади з тематики децентралізації та об’єднання ТГ в ході реформи місцевого самоврядування.

Обласним державним адміністрація та обласним радам:

при розробці Перспективних планів формування спроможний територіальних громад проводити широкі консультації із представниками територіальних громад окремо в кожному районі. Запрошувати на консультації представників влади та громадянського суспільства;

 Органам місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад

розробити і прийняти за участю громадських експертів Статут територіальної громади, де передбачити процедури захисту прав та інтересів мешканців периферійних громад, механізми узгодження їх інтересів із інтересами ОТГ.

• При розробці нового Статуту або доопрацюванні чинного пропонується:

– визначити основні процедури розробки та публічного обговорення проекту Стратегії розвитку ОТГ із широким залученням громадськості.

– визначити порядок і критерії ведення моніторингу розвитку населених пунктів, що входять до складу ОТГ, для врахування їх потреб при формуванні планів і програм.

• У регламентах діяльності ради ОТГ та її виконавчих органів окремими статтями визначати та деталізувати процедури механізмів громадської участі на всіх етапах розробки рішень.
• З числа інших видів локальних НПА органам ОТГ пропонується прийняти: Порядок проведення консультацій з громадськістю, Положення про порядок створення та діяльності ОСНів (сільських комітетів) і Типове Положення про ОСН; Програму сприяння розвитку ОСНів та інших форм громадської участі, Програму розвитку громадянського суспільства, Положення про консультативно-дорадчі органи.
• Сприяти створенню ОСНів в периферійних громадах для забезпечення належного представництва інтересів цих громад в органах місцевого самоврядування ОТГ. Чітко визначити мету та завдання спільної діяльності ОСНів зі старостами та депутатами місцевої ради.
• До Положення про старосту внести норму щодо погодження старостою проектів рішень ради та її виконавчого комітету, що стосуються інтересів території, яку староста представляє; процедури та механізми їх взаємодії з ОСНами для налагодження їх конструктивної співпраці.
• Створити офіційний сайт ради, на якому оприлюднювати проекти та прийняті рішення.

Інститутам громадянського суспільства, ЗМІ:

• Запланувати і проводити в ТГ та ОТГ просвітницькі заходи з інформування представників місцевої влади та громадських активістів щодо існуючих форм самоорганізації та участі громадськості у процесах прийняття рішень.
• Надавати методичну допомогу органам та посадовим особам місцевого самоврядування у розробці локальних НПА, в організації консультацій з мешканцями, у виявленні громадської думки щодо проблем та перспектив розвитку громади.
• Проводити в громадах навчальні семінари для активістів та працівників органів МСВ з питань налагодження діалогу, участі громадськості у бюджетному процесі, у здійсненні моніторингу якості послуг, включення додаткових ресурсів мешканців у вирішення місцевих проблем та ін.

Цільове призначення субвенції – підтримка формування інфраструктури (новоутворених) територіальних громад, що утворилися відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

Автор: Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України